par Bruno Vever, le 14 décembre 2022
Alors que la guerre en Ukraine perdure, la solidarité européenne, à ce jour exemplaire, n’est plus exempte de tensions. Certes, son aide se poursuit activement, tant en ravitaillement, appui sanitaire et accueil des réfugiés que sur le plan militaire, avec des livraisons d’armes efficaces, les Etats Unis y assurant le rôle prépondérant, mettant l’envahisseur en sévère difficulté. Les sanctions contre la Russie s’intensifient aussi, affectant ses moyens de financer la guerre. Mais elles ont des répercussions négatives souvent très marquées pour les Européens, dont beaucoup étaient fort dépendants de ces échanges pour leurs importations énergétiques.
Une solidarité européenne non dépourvue de tensions
Face une guerre dont l’ampleur, les effets et l’imprévisibilité restent sans précédent sur le continent depuis 1945, chaque Etat tend donc, par-delà la solidarité affichée par l’Union, à en réduire autant que possible l’impact direct sur ses propres intérêts. Ainsi, au grand dam de la France, le chancelier Scholz ne demande la permission de personne pour se rendre à Pékin sécuriser ses relations avec son premier client, engager un plan strictement national de relance de 200 milliards d’euros, privilégier les Etats-Unis pour son programme de réarmement de 100 milliards d’euros, et initier un programme de défense commune du ciel européen sans participation française.
Rien de tout cela ne serait arrivé, et Poutine lui-même ne se serait sans doute pas risqué à attaquer l’Ukraine, si l’Europe s’était dotée, suite à la réunification allemande et à l’élargissement continental, d’une gouvernance commune appuyée sur une politique extérieure unifiée et une dissuasion militaire autonome par-delà l’existence de l’OTAN. Mais il y a longtemps que la France et l’Allemagne jouent ici aux frères ennemis, avec des divergences qui n’ont pas cessé en raison de deux clivages :
D’une part un nationalisme resté vif et émotionnel en France, à travers toutes ses péripéties : Versailles, les Lumières, la prise de la Bastille, les droits de l’homme, l’Empire, la victoire de 1918, la Résistance et la France libre au rang des vainqueurs sont autant de motifs à commémorations. Situation inverse en Allemagne où tout penchant nationaliste est strictement encadré sinon refoulé, suite au traumatisme de la période nazie, avec ses agressions et persécutions, la défaite totale et la honte de l’holocauste. Seul point commun, aucun des deux pays ne cherche à jouer la carte d’un nationalisme européen, d’autant plus utopique qu’ils ne l’ont jamais essayée !
L’autre différence fondamentale est l’attitude envers le fédéralisme. Alors que personne n’ose plus en France plaider, contrairement à certains autrefois, pour une Europe fédérale, la coalition du chancelier Scholz réunissant sociaux-démocrates, libéraux et verts a explicitement inscrit cet objectif précis dans son programme, et n’y sera guère inquiétée par des chrétiens démocrates sur la même longueur d’onde.
Pour comprendre et tirer les leçons de ce « je t’aime, moi non plus », mal enfoui sous les traités bilatéraux d’une coopération se voulant privilégiée, mais menaçant l’avenir même de l’Union, il faut se remémorer les péripéties d’une histoire mouvementée.
Une union contestée dès ses débuts
La IVè République, mal-aimée affligée de tous les maux mais qui ne succomba qu’à un héritage colonial ingérable, aura eu un triple mérite : la reconstruction nationale, la construction européenne et la lancée des trente glorieuses, mutuellement liées. L’initiative lui revenant du marché commun des six y aura joué un rôle décisif.
Rien ne fut pourtant simple, et ce dès les débuts. En 1950, face à une Europe d’après-guerre dévastée, divisée et menacée par l’expansionnisme de Staline, Jean Monnet eut, à titre personnel, l’illumination d’inciter Robert Schuman, ministre des affaires étrangères, lotharingien héritier d’une double culture et d’une histoire antagoniste, à rebattre toutes les cartes. Celui-ci offrit ainsi au chancelier Adenauer, sans aucun mandat de son propre gouvernement et hors des canaux diplomatiques officiels, l’avenir commun d’une Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier dont les institutions supranationales pourraient contrôler des industries qui avaient été au cœur des guerres précédentes. C’était le premier pas vers une Europe unie.
Georges Bidault, censé informé par Monnet mais distrait par d’autres soucis, voire inconscient de l’impact du projet, et sans doute les deux, s’apprêtait à conclure son Conseil des Ministres quand Schuman, ayant reçu en dernière minute confirmation de l’accord d’Adenauer, fit endosser son plan par un Conseil pris de court. Il ne restait plus à Bidault qu’à laisser Schuman rallier quatre autres pays pour négocier et signer le 18 avril 1951 le traité CECA, ratifié malgré l’opposition des communistes alliés à des gaullistes n’y voyant qu’un « méli-mélo » selon les termes du général.
Face au problème parallèle et pressant de la recréation d’une armée en Allemagne de l’Ouest, Jean Monnet, inspirant cette fois le nouveau président du Conseil René Pleven, fit aboutir sur la lancée de la CECA un projet de Communauté Européenne de Défense, signé par les six le 27 mai 1952. Il était convenu que cette CED s’accompagnerait d’une Communauté Politique Européenne, c’est-à-dire d’une Europe fédéralisée, dont les dispositions restaient encore à préciser.
C’était compter sans la coalition contraire et persistante en France des communistes et des gaullistes, pressée de prendre sa revanche sur la CECA et ne voyant dans la CED qu’une aggravation du « méli-mélo » cette fois outrageusement passé au vert de gris. Devenue la patate chaude des gouvernements successifs, la ratification de la CED finit, à l’issue d’une très longue querelle politique et parlementaire, par être refusée le 30 aout 1954 par l’Assemblée Nationale. Suite à cette défection française tardive, la CED sombra dans les poubelles de l’histoire.
Les Etats-Unis devenus pratiquement seuls défenseurs de l’Europe face aux milliers de chars soviétiques susceptibles de quitter l’Elbe pour l’Atlantique n’obtinrent ce réarmement allemand qu’à travers le palliatif en octobre 1954 d’une Union de l’Europe Occidentale intégrée à l’OTAN mise en place depuis 1949.
La création d’une armée unifiée sous encadrement politique européen étant devenue, et restée aujourd’hui, un tabou évacué de la construction de l’Europe, celle-ci préféra abandonner le militaire pour le commercial, bientôt additionné d’agricole, moins propice aux empoignades politiques de tous bords. Le traité de Rome du 25 mars 1957 créant le marché commun fut toutefois complété par un traité Euratom ambitionnant, malgré les avatars subis depuis la CECA, une Communauté européenne de l’énergie atomique.
Une Vè République partenaire difficile
Revenu aux affaires suite au putsch d’Alger ouvrant la voie à la Vè République, Charles de Gaulle jugea en fin de compte que le marché commun aurait le mérite de muscler des entreprises françaises restées trop protectionnistes, mais laissa sombrer l’Euratom menaçant ses projets politiques, civils et militaires d’autonomie nucléaire.
La préférence du nouveau régime pour une Europe clairement intergouvernementale et en aucun cas supranationale donna lieu à la proposition d’un plan Fouchet. Mais celui-ci se heurta au refus des cinq autres d’abandonner l’approche communautaire initiée par Jean Monnet, préférant laisser en attente la clarification du mode commun de gouvernance politique. La France se vit dès lors contrainte de restreindre son plan de six à deux, avec le traité franco-allemand de l’Elysée de 1963, dont la ratification dut subir l’ajout par le Bundestag d’une référence explicitement atlantiste.
Le refus gaulliste de toute dérive fédérale s’exprima dès lors brutalement avec, outre la sécession de l’OTAN, une politique de chaise vide face à tout projet de ressources européennes échappant au contrôle unanime des Etats. La France n’y mit fin qu’avec un compromis de Luxembourg actant en fait le désaccord mais introduisant l’unanimité en cas d’intérêt jugé essentiel, mis à toutes les sauces vingt ans durant.
La présidence Pompidou calma les tensions avec le triptyque achèvement, approfondissement et élargissement d’un premier sommet européen à La Haye, tandis que la présidence Giscard d’Estaing, de concert avec le chancelier Schmidt, fut à nouveau pionnière avec la création pérenne du Conseil européen, l’élection du Parlement européen au suffrage universel et le Système monétaire européen.
Quant au président Mitterrand, il tenta en vain une politique alternative de gauche à contre-courant de ses partenaires mais revint en fin de compte, dans tous les sens du terme, à plus d’orthodoxie, prix de son maintien dans le SME. Surtout, suite à un rapprochement personnel avec le chancelier Kohl, il obtint que la présidence de la Commission européenne soit confiée à Jacques Delors. Celui-ci, aussi inspiré que déterminé, engagea, avec l’Acte unique de 1986, l’achèvement du marché unique à l’horizon 1992. Cette relance troqua les obstacles de l’unanimité pour des accords à la majorité, menant finalement, avec l’inattendue réunification allemande, prélude à l’élargissement continental, à l’avènement de l’union monétaire entérinée par le traité de Maastricht du 7 février 1992 créant l’Union européenne, ratifié de justesse en France par un référendum diviseur excitant vieilles tensions et rancunes inassouvies.
Un malentendu franco-allemand persistant
C’est alors que l’Allemagne tenta de proposer à deux reprises, au président Mitterrand en cohabitation avec un gouvernement Balladur en 1994 puis au président Chirac en cohabitation avec un gouvernement Jospin en 2000, une Union politique encadrant cette union monétaire. Mais elle n’eut en réponse qu’un silence répétitif. On convint quand même par la suite d’inviter une conférence intergouvernementale présidée par Giscard d’Estaing, associant le Parlement européen et la société civile, à négocier un traité constitutionnel synthétisant l’architecture, fluidifiant les décisions et clarifiant jusqu’au vocabulaire, obtenant l’aval même de l’Académie française !
Cette clarification n’alla toutefois pas jusqu’à éclairer l’avenir européen de la France ! Car le traité constitutionnel signé le 29 octobre 2004 se brisa le 29 mai 2005 sur un référendum que le président Chirac eut la fâcheuse inspiration de choisir pour sa ratification, alors que celle du parlement s’annonçait largement acquise. Tout vira alors à la foire d’empoigne : même de très classiques dispositions du traité de Rome, reprises telles quelles dans le nouveau traité, se virent contestées au sein de partis subitement divisés, en interne et entre eux, abusant une majorité des électeurs, destinataires de l’intégrité du document mais tout aussi fourvoyés dans cette galère.
Le président Sarkozy tenta bien de sauver du désastre ce qui pouvait l’être pour permettre à l’Union européenne élargie de disposer d’un minimum de moyens décisionnels. Ce fut l’objet du traité de Lisbonne du 29 octobre 2007, qualifié de « mini-traité » pour ne pas injurier le référendum, mais rendu illisible par de multiples renvois à de volumineuses annexes, tout en abandonnant en rase campagne ce qui pouvait encore faire sens à une identité commune, c’est-à-dire le drapeau et l’hymne européen. Ces symboles, bien qu’évacués de tout statut officiel déposé, furent heureusement préservés dans la pratique par les institutions et les Etats membres.
Succédant à une présidence Hollande moins contestataire qu’annoncée, le président Macron voulut s’inscrire à nouveau parmi les pionniers européens, tout en y accolant son fameux « en même temps ». Désireux de réconcilier la France de Charles de Gaulle, dont la croix de Lorraine fut introduite dans le blason républicain, et l’Europe de Jean Monnet, dont le drapeau étoilé eut les honneurs de l’Arc de Triomphe, il multiplia les avances européennes à la chancelière Merkel, les synthétisa dans son vaste discours programme de la Sorbonne et les réitéra au Forum Humboldt de Berlin, puis à nouveau au Parlement européen à Strasbourg lors de sa présidence semestrielle du Conseil de l’Union. Hélas, ses multiples propositions se heurtèrent au même silence que la France avait jadis opposé aux propositions allemandes.
Une fédéralisation toujours clivante
On résumera en peu de mots les raisons de cette désynchronisation mutuelle : l’Allemagne souhaite, de façon pragmatique, une Europe fédéralisée dotée d’institutions fortes, quand la France cherche à concilier sa vision lyrique d’une Europe souveraine avec la préservation d’Etats restés forts, aux dépens d’institutions communes comparativement faibles. Cherchons où et chez qui se niche l’erreur…
Certes, cette présidence Macron s’avère moins systématiquement rétive à toute supranationalité que la plupart des précédentes, comme en témoigne l’initiative cette fois réussie avec l’Allemagne ayant conduit l’Union à s’endetter collectivement à l’horizon 2058 pour appuyer la relance économique de fin de Covid. Mais il s’agit là d’une exception imposée par une situation extraordinaire, qui risque fort de ne pas changer la règle, celle d’une incompréhension persistante sur le concept fédéral.
Pour l’Allemagne, ce concept plonge dans des racines bien plus profondes que la création de la Bundesrepublik sous parrainage des alliés occidentaux. Le Bund fait référence à l’alliance hanséatique qui réunit pendant des siècles, en bonne harmonie mutuelle, les villes et principautés germaniques demeurées également souveraines et jalouses de leurs prérogatives, y compris au sein du Saint Empire romain germanique, alors que la France s’est construite, dès les débuts, sur un pouvoir royal inflexible soumettant les féodalités à son autorité centrale omniprésente et indivisible.
Et, de même que la Révolution puis l’Empire ne modifièrent en rien, bien au contraire, l’autorité en France du pouvoir central qui survécut à travers tous ses régimes jusqu’à aujourd’hui, l’Empire allemand fondé en 1871 par le royaume de Prusse, bien que né sous les ors du château de Versailles, ne chercha pas à imposer l’unité allemande en foulant de ses serres les royaumes et principautés la composant, mais s’y appuya en respectant leurs particularités et leurs autonomies.
Seul le IIIè Reich brisa impitoyablement un pacte fédéral pluri-centenaire en imposant sa centralisation absolue, relayée dans tous les territoires par ses gauleiters, version nazie, certes autrement radicalisée et en d’autres uniformes, de nos préfets. Comment ne pas comprendre qu’imposée par pareil régime toute centralisation soit restée maudite dans la mémoire de nos voisins, puisqu’associée à la pire dictature ayant entraîné le pire désastre jamais connus par eux sur tous les plans ?
On saisira mieux dès lors pourquoi cette référence au fédéralisme évoque essentiellement outre-Rhin, d’instinct comme de raison, une garantie imprescriptible des libertés aux différents niveaux à commencer par l’échelon régional, puis national, toute délégation ascendante des pouvoirs ne pouvant se justifier qu’en respectant ces libertés et en fonction des seuls intérêts communs, dûment circonscrits et contrôlés aux différents niveaux, justifiant le transfert. Dès lors que ceux-ci paraîtront mieux défendus au niveau européen, leur transfert ne posera donc pas de problème.
Cette vision et l’organisation politique fédérale elle-même sont au demeurant partagées par tous nos autres voisins, et associées chez eux à un régime de démocratie parlementaire qui prévaut dans tous les Etats membres de l’Union européenne, à l’exception d’un seul : la France et sa centralisation hors d’âge encore renforcée par la Vè République avec un pouvoir présidentiel hors normes.
Une France centralisée restée rétive
L’idée fédérale n’a jamais eu de succès en France, malgré nos régions récentes artificiellement ajoutées sans grands moyens aux départements bien contrôlés par le pouvoir central. Elle n’eut que des avocats isolés tel Tocqueville, des figures atypiques et exilées tel La Fayette, des militants maltraités tels les Girondins éliminés par les Montagnards lors de la Révolution. Leurs rares héritiers, dont certains ont pu s’approcher des arcanes du pouvoir, n’ont guère laissé de traces ou d’institutions marquantes et ne comptent pas dans une mémoire collective où les grands hommes se mesurent à l’autorité nationale et régalienne dont ils ont marqué le pays.
Notre appareil politique, administratif et juridique se trouve lui-même structurellement mal à l’aise et menacé dès qu’il se trouve pris en tenailles entre un échelon européen le dépassant et un échelon régional à prétention autonome. Un exemple illustratif en est donné par notre Conseil d’Etat, créé par Napoléon, qui vient de retoquer de sa seule autorité toutes alternatives au contrôle technique des deux roues motorisés, pourtant explicitement prévues par le Parlement et le Conseil de l’Union à l’origine de la directive, alternatives dûment présentées à la Commission européenne par notre gouvernement et agréées par elle. Qu’une telle interférence excite la colère et l’anti-européanisme de millions d’utilisateurs n’indisposera guère notre haute juridiction qui en attribuera la responsabilité à une Europe en l’occurrence aussi court-circuitée qu’hors de cause. Et si le gouvernement renonce à tout arbitrage par la Cour de justice européenne, que le Conseil d’Etat aurait déjà dû, de lui-même, saisir par question préjudicielle, n’est-ce pas aussi pour préserver cette exception française ?
A la recherche du second souffle
Par-delà ce rappel anecdotique mais révélateur d’un état d’esprit, la question d’une gouvernance politique européenne clarifiée ne pourra pas être éternellement éludée.
Une contradiction persistante mériterait ici d’être dissipée par la France. Rappelons qu’Olaf Scholz, alors ministre du gouvernement Merkel, avait évoqué la perspective d’une mutation européenne du siège permanent français au Conseil de sécurité de l’ONU. Mais la France exclut de partager son siège permanent, tout en revendiquant pour la forme d’en accorder un autre à l’Allemagne. Comment dès lors concilier cette position avec les plaidoyers pour la souveraineté d’une « Europe puissance », au cœur des discours du président Macron à la Sorbonne, à Berlin et à Strasbourg ? Et comment crédibiliser en pareille situation une politique étrangère et de sécurité commune ayant un sens pour l’Europe comme pour nos partenaires extérieurs ?
Une étape majeure serait déjà de conclure avec l’Allemagne un accord assurant que les positions exprimées par le représentant français au Conseil de sécurité de l’ONU le seraient dorénavant au nom des deux pays, en liaison consultative avec le haut représentant de l’Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, prélude à une expression européenne politiquement unifiée.
En redonnant un sens visible et moteur à l’axe franco-allemand, une telle mutation permettrait en outre de construire sur des bases apaisées et assainies une vraie politique commune de sécurité, d’armement et de défense, à laquelle les autres Etats membres seraient conviés à participer, noyau d’une dissuasion européenne autonome, en partenariat étroit avec l’OTAN mais non plus en stricte subordination. Ceci aurait aussi de multiples effets positifs pour un rattrapage par l’Europe de son poids politique, de sa compétitivité industrielle et de son retard technologique face aux grandes mutations stratégiques qui s’accélèrent aujourd’hui à l’échelle mondiale.
Pour la plupart des Français, des Allemands et des autres Européens d’aujourd’hui, une telle perspective équivaudra sans doute à prétendre « décrocher la lune ». Mais rappelons-nous les mots de Kennedy annonçant précisément cet objectif : « nous choisissons d’y aller, non pas parce que c’est facile, mais parce que c’est difficile ! ».
Alors qu’attendons-nous pour se réapproprier semblable volonté dans l’ambition de l’inédit et renouer avec cette détermination que Jean Monnet s’était justement fixée comme ligne de conduite dès les débuts de la construction européenne, balayant les aléas toujours changeants de l’optimisme comme du pessimisme ?
Bruno Vever est administrateur de l’Association Jean Monnet et ancien membre du Comité économique et social européen 
