Réuni à Paris le 9 septembre 2008, le sommet Union européenne-Ukraine a jeté les bases d'un futur accord d'association qui pourrait être conclu en 2009. Cet accord ouvrirait la voie à une zone de libre-échange, une coopération renforcée dans le domaine de la sécurité énergétique et un régime de libre-circulation des hommes entre l'Ukraine et l'UE. Sur fond de conflit russo-géorgien, de crise diplomatique entre la Russie et l'Occident et de menaces russes à l'encontre de l'Ukraine, ce sommet a rappelé l'importance des principes de souveraineté, d'indépendance et d'intégrité territoriale. Le prochain rendez-vous sera la réunion des pays membres de l'OTAN en décembre 2008. Huit mois après le sommet de Bucarest, les Alliés étudieront à nouveau les candidatures de l'Ukraine et de la Géorgie. C'est au moyen d'une association plus étroite encore à la communauté de sécurité occidentale, avec en perspective leur possible adhésion à l'UE et à l'OTAN, que ces nations assureront leur équilibre politique, sur les plans intérieur et extérieur.
Indépendante depuis le 24 août 1991 et membre fondateur de la CEI, l'Ukraine s'étend sur plus de 603 700 km² et compte près de 47 millions d'habitants. Fermement soutenue dans ses aspirations occidentales par ses voisins centre-européens, l'Ukraine est avec la Pologne l'autre pays-clef de l'isthme Baltique-mer Noire, le plus vaste du continent, loin derrière la Russie d'Europe. Ouvert sur la rive septentrionale de la mer Noire, ce pays de plaines relève de l'Europe médiane, participant à la fois de l'Orient européen (l'« Europe byzantine ») et de l'« Occident kidnappé » (Milan Kundera). La situation religieuse, mise en évidence lors du voyage de Jean-Paul II en Ukraine, du 23 au 27 juin 2001, exprime cette ambivalence géographique et culturelle : territoire majoritairement peuplé d'orthodoxes, l'Ukraine compte une forte minorité catholique, le dixième de la population, bien implantée dans les régions occidentales autrefois sous souveraineté polono-lituanienne puis autrichienne Ces catholiques relèvent de l'Eglise uniate, constituée en 1596, lors d'une assemblée du clergé orthodoxe, à Brest-Litovsk. L'Eglise uniate a alors reconnu l'autorité du Pape et fait siens les dogmes romains, tout en conservant les rites grecs .
C'est également à l'ouest, en Galicie, que le nationalisme ukrainien s'est développé au cours du XIXe siècle. Active capitale intellectuelle, Lemberg (l'actuelle L'vov) compte alors de nombreuses sociétés savantes, des revues de haut niveau et une université. Langue vernaculaire jusqu'alors, l'ukrainien devient une langue de littérature. Les populations de langue et d'ethnie ukrainiennes dominent numériquement l'ouest et le centre du pays ; dans les anciennes provinces autrichiennes, elles représentent les neuf-dixièmes voire plus des habitants. C'est sur ces terres que le Roukh, le mouvement nationaliste et indépendantiste, s'est développé pendant la « Perestroïka » gorbatchévienne. Par contre, les citoyens ukrainiens d'origine russe ainsi que les russophones, soit le tiers de la population totale, sont majoritaires dans les régions orientales et côtières de l'Ukraine, notamment dans les grands bassins industriels hérités de la période soviétique. Dans la péninsule de Crimée, avant-poste de l'Empire russe depuis la Grande Catherine (voir le port militaire de Sébastopol, fondé en 1783), les Russes représentent 58% de la population et les trois-quarts des habitants sont russophones. S'y ajoute toutefois la conséquente minorité tatare (les Tatars de Crimée), massivement déportée sous Staline, guère encline au retour de la domination russe.
Conscient du rôle politique et religieux de l'Ukraine comme « pont » entre les deux parties du continent européen (les « deux poumons de la Chrétienté »), Jean-Paul II avait inscrit son voyage dans le cadre d'une entreprise de réconciliation avec les nations orthodoxes. Pour ce faire, il avait évoqué la mémoire du prince Vladimir, baptisé à Kiev en 988, référence commune aux catholiques et aux orthodoxes. L'hostilité manifestée par le patriarche de Moscou, Alexis II, à l'encontre de ce voyage papal était venue rappeler que l'Ukraine est depuis des siècles une « case » importante de « l'échiquier des influences latine et byzantine ». De fait, les difficiles relations diplomatiques et stratégiques entre Kiev et Moscou transit des hydrocarbures et tarifs gaziers, règlement de la dette ukrainienne, question du retrait de la flotte russe de Sébastopol et rattachement de l'Ukraine aux instances euro-atlantiques (UE-OTAN) doivent être mises en perspective. Berceau de la « Rus'» médiévale, le territoire de l'actuelle Ukraine n'a été incorporé dans l'empire russe qu'à la fin du XVIIIe siècle. De 1917 à 1920, l'Ukraine est indépendante, jusqu'à ce que les bolcheviks remportent la guerre civile. L'Ukraine a d'ailleurs payé un rude tribut à la « Russie-Soviétie » : le seul génocide-famine de 1932-1933 a fait quelque six millions de morts soit le quart de la population ukrainienne de l'époque .
La longue durée et l'insistance sur les clivages ethno-linguistiques qui traversent les populations ukrainiennes ne doivent pourtant pas éclipser l'histoire immédiate et la réalité d'un sentiment national ukrainien à même de contrebalancer les forces centrifuges. Ainsi l'indépendance a-t-elle été approuvée, le 1er décembre 1991, par 90% des électeurs, ce fort consensus présupposant l'accord du plus grand nombre de citoyens ukrainiens d'origine et de langue russes. Quant à la politique de rapprochement des instances euro-atlantiques, elle est mise en uvre au milieu des années 1990, bien avant la « révolution orange » et l'élection de l'actuel président pro-occidental, Viktor Iouchtchenko, en 2004. C'est dix ans plus tôt, en juin 1994, qu'un accord de partenariat et de coopération est signé entre l'Ukraine et l'Union européenne. En 1996, l'Ukraine obtient le statut d' « économie en transition », ce qui facilité l'accès des produits ukrainiens aux marchés de l'Union européenne. Trois ans plus tard, l'Union européenne adopte une stratégie commune sur l'Ukraine (démocratisation et réformes économiques ; coopération en matière d'environnement, d'énergie et de sûreté nucléaire).
Pour autant, l'Union européenne et ses principaux Etats membres affichent une certaine distance vis-à-vis de Kiev, soucieux tant de ne pas compromettre le partenariat UE-Russie que de ne pas compliquer la question de l'élargissement : « Si Bruxelles demeure le donateur le plus important avec près d'un milliard de dollars versés à l'Ukraine depuis 1991, il a jusqu'aux présidentielles surtout donné l'impression de piétiner et d'hésiter quant à la nature et à l'approfondissement de ses relations avec Kiev. Pour l'UE, l'Ukraine appartient clairement, tout comme la Moldavie, la Biélorussie, l'Abkhazie et l'Ossétie du Sud en Géorgie et le Nagorni-Karabakh en Azerbaïdjan, à ces régions aux marches de l'Union, aux identités mal définies et marquées par l'influence, voire la présence russe ». L'Ukraine relève donc de la « politique de voisinage » de l'Union, au même titre qu'un Etat sud-méditerranéen comme le Maroc, et c'est dans ce cadre que s'inscrit le « plan d'action UE-Ukraine » du 21 février 2005. Pour Cyrille Gloaguen, les hésitations européennes se sont ajoutées aux contradictions politiques intérieures (conflits d'intérêts entre « clans ») pour provoquer une rupture d'équilibre au cours des années 2003-2004. Tout en maintenant le cap vers l'Union européenne, l'Ukraine signe donc le traité constitutif de l'Espace économique commun (EEC), promu par la Russie.
L'exaspération des déséquilibres pendant cette période charnière mène à la « révolution orange » et à l'élection de Viktor Iouchtchenko, partisan résolu d'une orientation politique euro-atlantique. Au lendemain de la « révolution orange », l'UE se découvre un nouveau candidat à l'adhésion dont la légitimité géographique, historique et ethnoculturelle ne souffre pas la comparaison avec la Turquie. Le 13 janvier 2005, le Parlement européen vote une résolution en faveur de la candidature ukrainienne, appelant l'Union à lui « offrir une perspective bien définie » mais la Commission et le Conseil, à l'instar de bien des Etats membres, jugent cette adhésion prématurée. La véritable urgence est d'approfondir la politique de voisinage et le « tout sauf l'adhésion » demeure le programme de l'UE à l'endroit de Kiev, les relations Bruxelles-Kiev ne devant pas contribuer à détériorer le « partenariat » avec la Russie.
Toutefois, la « coalition orange » bénéficie de l'appui de la Pologne et d'autres pays d'Europe centrale. L'importance stratégique des questions énergétiques et la volonté des Etats membres de l'UE de renforcer la politique énergétique commune joue aussi un rôle notable ; début 2006, la « guerre du gaz » russo-ukrainienne a provoqué une prise de conscience largement partagée. L'oléoduc Odessa-Brody, éventuellement prolongé jusqu'à Gdansk, permettrait de désenclaver le pétrole kazakh et de l'acheminer vers les centres de consommation européens. Aux yeux de Bruxelles, l'Ukraine valoriserait ainsi son territoire, pivot de l'approvisionnement énergétique européen. Les questions de sécurité et de défense (Accord-cadre UE-Ukraine sur la participation à la PESD, 2005) et le rôle actif de Kiev en faveur du règlement des conflits en Transnistrie (mission UE sur la frontière Moldavie-Ukraine, 2005) doivent aussi être pris en compte.
Le partenariat de l'Ukraine avec l'OTAN date lui aussi des années 1990 et depuis, les liens entre l'OTAN et l'Ukraine se sont constamment resserrés. En février 1994, l'Ukraine est le premier pays à adhérer au Partenariat pour la Paix de l'OTAN. Le 8 juillet 1997, une « Charte de partenariat spécifique » OTAN-Ukraine est signée, ce document venant contrebalancer l' « Acte fondateur » qui lie la Russie à l'OTAN (en mai 1997). Dans ce cadre coopératif, l'Ukraine participe régulièrement aux manuvres de l'OTAN : 250 activités annuelles sont programmées et dans le mois qui suit la signature de la charte, les forces navales de l'OTAN et de l'Ukraine ont mené des manuvres communes en mer noire (« Sea Breeze »). Depuis, l'armée ukrainienne a reconverti l'un de ses centres d'entraînement en centre d'entraînement OTAN pour le maintien de la paix. Kiev et Varsovie ont conjugué leurs efforts pour mettre sur pied un bataillon conjoint de maintien de la paix, l'UkrPolbalt, déployé dans le cadre de la KFOR (Kosovo), puis au Liban.
C'est en mai 2002 que la demande d'adhésion de l'Ukraine est formulée, suite à l'instauration d'un partenariat stratégique Etats-Unis Russie dans la lutte contre le terrorisme et à la mise sur pied du Conseil OTAN-Russie (COR). Outre l'ouverture de l'espace aérien ukrainien aux avions de l'OTAN en partance pour l'Afghanistan et l'Asie centrale, le rapprochement Ukraine-OTAN se concrétise dans les années qui suivent par divers accords et initiatives : signature d'un mémorandum d'entente relatif à l'accès facilité des troupes, avions, hélicoptères ou navires de l'OTAN au territoire ukrainien (avril 2004) ; signature d'un accord sur le transport aérien stratégique (juin 2004) ; prise de position du président ukrainien de l'époque (Leonid Koutchma) en faveur de la Force de réaction de l'OTAN et de l'opération « Active Endeavour » en Méditerranée (juin 2004). Au mois de juillet 2004, l'Ukraine rend publique une « Doctrine militaire et stratégique jusqu'en 2015 », texte axé sur l'interopérabilité des forces armées nationales et des forces alliées . En avril 2008, les pays membres de l'OTAN ont reporté la décision d'accorder à l'Ukraine, comme à la Géorgie, le statut officiel de pays candidat (avec un Membership Action Plan) et c'est en décembre prochain qu'il faudra enfin prendre la décision adéquate.
On se souvient que l'Américain Zbigniew Brzezinski, lié par ses origines familiales à l'ancienne Lemberg, a exprimé avec force l'importance de l'Ukraine dans l'aire géopolitique européenne : « L'indépendance de l'Ukraine modifie la nature même de l'Etat russe (...) Sans l'Ukraine, la Russie cesse d'être un empire en Eurasie. Et quand bien même elle s'efforcerait de retrouver un tel statut, le centre de gravité en serait alors déplacé, et cet empire pour l'essentiel asiatique serait voué à la faiblesse, entraîné dans des conflits permanents avec ses vassaux agités d'Asie centrale ». Ainsi se souvient-on de Lénine martelant : « Si l'URSS perd l'Ukraine, l'URSS perd la tête». Pour Zbigniew Brzezinski, l'Ukraine est donc « un pivot géopolitique », cette notion désignant "les Etats dont l'importance tient moins à leur puissance réelle qu'à leur situation géographique sensible et à leur vulnérabilité potentielle, laquelle influe sur le comportement des acteurs géostratégiques ». De ces solides vues géopolitiques, il serait toutefois erroné de voir en l'Ukraine un simple pion aux mains des Etats-Unis et ce dans leur seul intérêt de puissance.
L'OTAN n'est pas et n'a jamais été le symétrique du Pacte de Varsovie : au sein de cette communauté de sécurité occidentale, les décisions se prennent à l'unanimité et c'est donc avec l'agrément de l'ensemble des Alliés que l'étroite politique de coopération précédemment décrite a été menée. Par ailleurs, les différents niveaux de partenariat entre l'OTAN et un pays tiers ont pour contrepartie le respect de règles de juste conduite (primauté du civil sur le militaire, transparence des politiques et des budgets de défense, règne de la loi, etc.), ces normes sanctionnant la commune appartenance à un même monde. Sauf à reconnaître à la Russie, fût-ce implicitement, une forme de tutelle sur l'espace ex-soviétique, et à croire que de cette reconnaissance et du monopole énergétique russe découlerait une profonde entente entre l'UE et la Russie (l'UE serait alors divisée et minée par le « chacun pour soi »), l'insertion de l'Ukraine, comme de la Géorgie, dans l'OTAN conditionnent la solidité du système de sécurité euro-atlantique.
Bien évidemment, les représentations que les dirigeants russes aujourd'hui au pouvoir se font de la destinée de l'Ukraine sont radicalement autres. Vus depuis Moscou, les Ukrainiens ne sont pas considérés comme un peuple distinct mais comme des Russes séparés de leurs « frères » du Nord par le choc mongol du XIII° siècle Kiev est rasée en 1242 - point de départ de trajectoires historiques différenciées. Le centre de gravité des Slaves orientaux se déplace alors vers la Moscovie qui, après avoir joué le rôle de collecteur d'impôts pour le compte du Khan, se libère de la domination mongole. Aux XVIIe et XVIIIe siècles, la Russie exerce une poussée vers la mer Noire. En 1654, les Cosaques Zaporogues se placent sous la protection de Moscou et c'est au siècle suivant que les Ottomans sont refoulés (1774). Les partages successifs de la Pologne ont pour conséquence l'incorporation de territoires ukrainiens dans l'Empire russe. La Galicie et la Volhynie demeurent sous souveraineté autrichienne puis passent à la Pologne après la Première Guerre mondiale, alors que les bolcheviks combattent les nationalistes ukrainiens. Le Pacte germano-soviétique permet à l'URSS de conquérir des territoires sous souveraineté polonaise et Staline les intègre à la République socialiste soviétique d'Ukraine. Il y ajoute en 1945 la Ruthénie, prise à la Tchécoslovaquie, la Bukovine et le Sud de la Bessarabie, ôtés à la Roumanie. En 1945, Khrouchtchev remet à l'Ukraine la péninsule de Crimée, sans grandes conséquences géopolitiques immédiates .
L'indépendance de l'Ukraine est donc douloureusement vécue par de nombreux Russes qui ont le sentiment que les Ukrainiens ont « trahi » la communauté slave . Il n'en reste pas moins que la décision de respecter le découpage des limites intérieures de l'URSS, transformées en frontières des nouveaux Etats, a été le fait des dirigeants post-soviétiques de l'époque, en Russie et dans les autres pays membres de la CEI . A l'évidence, le traité russo-ukrainien d'amitié et de coopération (1998) et les tentatives de règlement des questions les plus sensibles (armes nucléaires, base navale de Sébastopol, droits des minorités russes et russophones) n'ont pas suffi à stabiliser et ordonner les relations entre Kiev et Moscou . Ce sont les ingérences russes dans les affaires intérieures de l'Ukraine, comme dans celles de Géorgie et d'autres pays, ainsi que les jeux oligarchiques transfrontaliers, qui expliquent que les dirigeants ukrainiens se tournent aujourd'hui vers l'UE et l'OTAN pour y chercher des garanties de sécurité. La guerre russo-géorgienne d'août 2008 et la reconnaissance unilatérale des territoires séparatistes (Abkhazie et Ossétie du Sud) ne peuvent que jouer dans le même sens.
Résumons avec François Gouyon, spécialiste de la question ukrainienne, l'importance des enjeux : « L'Ukraine a aux yeux de la Russie une double importance. Symbolique d'abord puisque l'Ukraine est considérée comme le berceau de la culture slave orientale. Stratégique ensuite du fait de la présence d'une partie de la flotte russe à Sébastopol, d'autre part du transit de 80% du gaz russe vers l'Europe par son territoire, et en troisième lieu de la situation géographique de l'Ukraine, sur la mer Noire et dans le voisinage direct de cinq pays d'Europe centrale ». A ces enjeux, il faut ajouter l'ambition russe de dominer l'aire mer Noire-Caucase-Caspienne, la capacité à projeter forces et puissance vers les détroits turcs et le Moyen-Orient. Certes, il n'est pas de bonne stratégie sans empathie et il nous faut donc bien prendre en compte les représentations et perceptions russes des situations géopolitiques en Europe centrale, en mer Noire et dans le Caucase du Sud. Pour autant, comprendre ne signifie pas se complaire dans les schémas russes et moins encore légitimer les politiques mises en uvre dans ce que les hommes au pouvoir persistent à considérer comme une sphère d'influence exclusive (l'« étranger proche »). Selon différentes sources, Moscou en serait à distribuer des passeports russes à une partie de la population de Crimée et des menaces sont proférées à l'encontre des dirigeants ukrainiens qui entendent limiter la liberté de mouvement des unités navales russes et demander leur départ en temps voulu de la base de Sébastopol. Confrontée à ces graves risques et menaces, l'Ukraine ne peut que se tourner vers les instances euro-atlantiques et il serait dangereux de repousser une nouvelle fois encore les échéances : l'Ukraine ne doit plus être le « fantôme de l'Europe » (Léonid Plioutch).
Abstract
Meeting in Paris on September 9th 2008, the EU-Ukraine summit has laid the foundations for a future Association Agreement which could be concluded in 2009. The agreement would pave the way for a free trade area, a reinforced cooperation in the field of energy security and a scheme of free movement of people between Ukraine and the EU. Against the backdrop of Russian-Georgian conflict, diplomatic crisis between Russia and the West and Russian threats towards Ukraine, the summit reiterated the importance of the principles of sovereignty, independence and territorial integrity. The next gathering will be the meeting of NATO member countries in December 2008. Eight months after the Bucharest summit, Allies will review Ukraine's and Georgia's applications. These nations will secure their political stability, both inside and outside, if they can benefit from an even closer association with the Western security community and from the perspective of a possible accession to the EU and NATO.
Jean-Sylvestre Mongrenier est chercheur à l'Institut Français de Géopolitique (Paris VIII) et chercheur associé à l'Institut Thomas More (http://www.institut-thomas-more.org).Spécialisé dans les questions de défense européenne, atlantique et occidentale - il participe aux travaux du Groupe de réflexion sur la PESD de l'Institut Prospective et Sécurité en Europe (IPSE).
