A.-L'édulcoration de la philosophie supranationale de la construction européenne, porte ouverte aux rôles directionnels nationaux
Le processus d'intégration européenne a traversé, tout au long de ses six décennies de déploiement, de nombreuses et profondes crises, ce qui a inspiré un grand nombre d'acteurs et d'observateurs de la scène européenne à entonner le fort connu et optimiste refrain "la construction européenne a toujours progressé en temps de crise". Il est, en effet, vrai que les
Communautés européennes, d'abord, l'Union européenne, ensuite, ont su, dans leur "étapisme",parcourir d'importantes phases intégratives, pour franchir le seuil du marché unique et de l'union monétaire, avec, aujourd'hui, une majorité de pays membres installés dans la zone euro; il est, également, vrai qu'elles ont su s'élargir, tout en introduisant certaines réformes constitutionnelles dans le corpus des institutions.
Et pourtant, le rythme accéléré, voire précipité des élargissements successifs et les insuffisances et ambivalences des réformes institutionnelles ont édulcoré sa philosophie supranationale, introduit dans le système des ingrédients institutionnels antagoniques (notamment, un Conseil européen avec une présidence à temps plein et de durée, sorte de Commission bis, selon l'appellation symbolique du Premier ministre luxembourgeois Jean-Claude Juncker), affaibli la méthode communautaire, voire subtilement privilégié la branche intergouvernementale de la gouvernance, avec, aujourd'hui, une Europe qui s'engage, d'urgence, dans des réformes d'intégration et de gouvernance économique appuyées sur la fragilité, historiquement prouvée, de l'intergouvernementalisme et de ses sous-produits de renationalisation du système (leaderships nationaux cas de l'Allemagne ou, encore, du couple franco-allemand; alliances nationales éphémères et à géométrie variable, modulables selon les thématiques européennes concernées alliance franco-italienne pour une remise en question des accords Schengen ou franco-britannique pour des actions militaires forcément inopérantes, constellation de pays membres du Sud européen sur l'immigration, triangle de Weimar(Allemagne, France, Pologne), Ligue du Nord, avec les Britanniques et des pays
scandinaves et baltiques etc.).
Cet affaiblissement de la Commission européenne représente un long et constant processus, à trois étapes essentielles : la remise en question, voire l'érosion en profondeur de l'apolitisme de la Commission et, au-delà, de l'esprit de la méthode communautaire; l'introduction, dès 1974, du Conseil européen, dans un schéma de cohabitation, progressivement antagonique, avec la
Commission, et sa constitutionnalisation ultérieure, par le traité de Lisbonne, changement qui déclassera la Commission, tantôt de facto, tantôt de jure, dans ses fonctions de gouvernance et, notamment, dans celles de rouage central de l'appareil communautaire; l'insertion dans le système de production normative du principe de subsidiarité et, surtout, l'octroi, par le traité de
Lisbonne, d'un pouvoir de contrôle de son application aux parlements nationaux, qui portent atteinte à l'élan d'initiative législative de la Commission, élan déjà entamé par les fortes suggestions de menu législatif du Conseil, de sa présidence semestrielle et, de plus en plus, du Conseil européen.
Un climat de résignation politique et de timidité normative de la Commission en découle, alimenté par ces évolutions, comme, également, par les carences de son propre leadership(présidence) : il risque d'anéantir le rêve d'un seul exécutif européen, d'ordre supranational, avec une rupture définitive de l'équilibre entre éléments institutionnels constitutifs supranationaux et intergouvernementaux, les chefs d' État ou de gouvernement coiffant le
Conseil et la Commission, dans une certaine réminiscence du Plan Fouchet, au sein d'une Europe qui pourrait, à son tour, glisser, sur le plan des matières intégratives, vers une "Europe à géométrie variable», plus proche de l' "Europe à la carte" que de celle "à plusieurs vitesses".
B.- Un processus d'attaques frontales de la Commission, en tant que rouage central et apolitique de la "méthode communautaire".
On a souvent présenté la crise décisionnelle et, plus largement, politique de 1965, provoquée par le Général de Gaulle, comme étant un incident, certes fâcheux, mais temporairement dénoué par le Compromis de Luxembourg, de 1966, suivi de réformes "constitutionnelles" ultérieures, rétablissant la situation ante. Il s'agit d'une lecture erronée, car, cette crise, qui correspondait à
une attaque frontale de la Commission, au niveau de sa base supranationale d'apolitisme, de son initiative législative et, au-delà, de son rôle de promotion de la construction européenne, ancré dans la méthode communautaire, a ébranlé les fondements supranationaux des Communautés européennes et a laissé des séquelles permanentes. La seule réparation ultérieure fut celle d'un
retour à la règle de la majorité qualifiée, étendue, progressivement, à de nouveaux champs de décisions, par l'AUE et les traités de révision subséquents, encore qu'une Déclaration, jointe au traité de Lisbonne, ressuscite l'idée de base du Compromis de Ioannina (possibilité d'un calcul
spécial de la minorité de blocage, dans le sens d'un abaissement de son seuil, à l'intérieur de certains paramètres), pour aboutir, de façon consécutive, à une sorte de veto suspensif (mais collectif), qui rappelle quelque peu le Compromis de Luxembourg et de ses de facto effets de veto.
1° Sur le plan de l'apolitisme, le reproche du gouvernement français fait aux commissaires d'être des "apatrides", réunis au sein d' "une technocratie, en majeure partie étrangère, destinée" à empiéter sur la démocratie française» (propos rapportés par Jean Monnet, dans ses Mémoires), a conduit à l'éloignement de l'approche néo-fonctionnaliste de départ, selon laquelle il fallait une Commission composée, dans sa majorité, de technocrates et d'autres personnes sans passé politique (formule maximaliste) ou qui n'auraient pas, dans la période précédant leur nomination, de mandat politique, d'élu, voire de membre de gouvernement divers niveaux d'assemblée et de gouvernement: fédéral- central, fédéré, local ou de dirigeant de parti politique(formule
minimaliste). Aussi, après la Commission Hallstein, a-t-on procédé, de façon croissante, à des nominations, au collège des commissaires, de personnalités politiques ayant même assumé, souvent, des fonctions politiques de haut rang , qui abandonnaient leur mandat politique d'élu et de ministre pour siéger à l'exécutif de Bruxelles. Pareil processus de politisation a connu son point culminant au sein de la Commission Barroso II, avec 2 anciens Premiers ministres, 1 ancien ministre-Président de Land, 16 anciens ministres, 4 anciens députés, 1 ancien élu régional et seulement 3 commissaires répondant à la définition de technocrate. Une telle composition politisée de la Commission, accentuée aujourd'hui, dans une sorte de Conseil bis, hypothèque les traits constitutionnels supranationaux du collège des commissaires et, notamment, ceux de leur indépendance fonctionnelle et de leur caractère non représentatif des États membres, dont ils doivent être de simples ressortissants.
2° Quant à la méthode communautaire, basée, en amont, sur l'initiative législative d'une Commission apolitique, et, en aval, sur des décisions de plus en plus (depuis l'Acte unique européen) majoritaires du Conseil (progressivement, depuis le traité de Maastricht, en codécision avec le Parlement européen), elle a, depuis, souffert à plus d'un titre.
a.- Au niveau de l'initiative législative, la politisation de la Commission fera rejaillir, en son sein, certaines difficultés d'articulation-agrégation des intérêts nationaux, avec des dénominateurs de propositions législatives plus bas; elle ralentira, progressivement, le rythme de leur présentation, surtout sur des questions de plus grande importance; elle incitera le collège à
privilégier, dans ses propositions, de textes de directives plutôt que de règlements, de directives générales plutôt que détaillés (surtout depuis le Protocole rattachée au traité d'Amsterdam ("Sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité"); elle favorisera les initiatives
législatives "hétérophotes", aux dépens des initiatives "autonomes" (ces dernières évaluées à 10% de l'ensemble, selon une affirmation du Commissaire Barnier, de 2001), avec ainsi une propension pour des initiatives qui constituent, de "simples contributions au programme opérationnel annuel du Conseil" (selon les termes critiques du Parlement européen -- résolution
du 5.12.2002) ou des suites aux invitations de la présidence semestrielle ou, encore, du Conseil européen, comme aussi, cette fois-ci en vertu d'une disposition du traité de Maastricht, réitéréerenforcée depuis, du Parlement européen (dans ce dernier cas, toutefois, il s'agit de demandes d'institution supranationale); combinée à l'introduction du principe de subsidiarité, elle
accentuera davantage cette timidité législative.
b. - Pour ce qui est des décisions à adopter selon la règle de la majorité, notamment qualifiée, en Conseil, la crise de 1965 et l'arrangement du compromis de Luxembourg, introduiront une sorte de veto (veto considéré suspensif pour les Cinq et quasi définitif pour de la France), pour des cas d'intérêt important d'un ou de plusieurs partenaires. Aussi, avons-nous
assisté, depuis et, surtout, jusqu'à l'AUE (l'AUE a, bien qu'indirectement, voulu rompre avec ce recours au compromis de Luxembourg, en étendant le recours à la majorité qualifiée), à des cas de recours au veto (et non pas seulement de la part des Britanniques), complexifiant (cacophonies, retards, dénominateurs commun fort bas) le recours au votre majoritaire, soit l'adoption de législations rapides et cohérentes, et obligeant la Commission de tenir compte de ce risque (veto) dans la teneur de ses textes de formulation initiale de ses propositions législatives et ou de leur reformulation, en médiation, pour rencontrer l'aval du Conseil.
C.- Une Commission doublée dans son rôle de moteur de l'intégration européenne, par l'affirmation et, ensuite, la constitutionnalisation du Conseil européen
1° Dans le climat d'intergouvernementalisme du début des années soixante-dix et face à une Commission politisée et affaiblie par la crise de 1965, Jean Monnet a pris l'initiative de déblocage du système, par une nouvelle instance, d'un niveau d'influence plus élevé et forcément plus politique, celui qu'il qualifiera de gouvernement provisoire européen, pour souscrire, en 1974, à l'appellation "Conseil européen". Il devint ainsi l'instigateur d'une instance
intergouvernementale (Conseil européen), dont il admettait pourtant l'ambiguïté et la fragilité, "chargé[qu'ille Conseil européen-- était] de grandes chances et de risques en proportion"(Mémoires).
L'introduction du Conseil européen dans le système, avec une philosophie de moteur de l'intégration européenne, moteur, certes, intergouvernemental, coiffera, progressivement, d'un point de vue politique, les autres institutions aux fonctions et aspirations gouvernementales, soit la Commission et le Conseil. Pour ce qui est, plus spécifiquement, de la Commission, le Conseil européen assumera de facto, déjà avant le traité de Lisbonne, un rôle directionnel dans les grands dossiers de «spill-over» intégratif, inscrits dans le tandem "approfondissement-élargissement". Et bien que le Parlement européen ait toujours critiqué cette de facto substitution, dans le processus
d'approfondissement-élargissement, et appelé la Commission et son président (pourtant, membre à part entière du Conseil européen) à sortir de leur état de résignation, l'exécutif de Bruxelles -- plongé aussi, ultérieurement, dans la crise de ses relations avec le PE, en 1999 ---, n'a jamais pu retrouver le leadership du temps de Jacques Delors et s'est effacé sans réaction créatrice devantce processus de de facto substitution.
Le chemin fut ainsi pavé pour l'entrée "constitutionnalisée" du Conseil européen dans le schéma des pouvoirs publics du traité de Lisbonne, dans une cohabitation antagonique de gouvernance avec la Commission.
2° L'année 2009 est celle de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, qui a donné, pour la première fois dans l'histoire institutionnelle de la CE/UE, un statut "constitutionnel" au Conseil européen et lui a conféré d'importants pouvoirs, avec, pour les principaux, une intervention, en grande partie constitutive, à l'égard des autres institutions et dirigeants européens aux fonctions gouvernementales, soit de la Commission, de son président, de son vice-président et Haut Représentant pour les affaires étrangères et de sécurité, ainsi que du Conseil.
L'impact négatif du traité de Lisbonne sur le rôle intégratif de la Commission fut majeur, s'inscrivant, d'ailleurs, l'avons-nous dit, dans une courbe descendante d'affaiblissement du collège des commissaires. Quant à ses principales manifestations, elles se résument comme suit :
a.- Le Conseil européen assume, désormais, des fonctions essentielles en politique étrangère et sécurité commune et a une emprise, par son pouvoir de codécision, sur la nomination et la cessation des fonctions du Haut Représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité; il pénètre et domine aussi le champ des relations extérieures de la Commission, en
coinvestissant-imposant, ce même Haut Représentant, aux fonctions de vice-président de la Commission, chargé des relations extérieures et de la coordination des autres aspects de l'action extérieure de l'Union (certes, avec l'accord du président du collège, qui, pourtant, depuis le traité de Nice, était seul maître des nominations des vice-présidents du collège, de l'attribution de ce portefeuille de relations extérieures comme, également, des autres portefeuilles --, et, in fine, du renvoi des commissaires dans ce dernier cas, et jusqu'à Lisbonne, avec l'accord du collège). Il viole, du même souffle, les principes de solidarité et d'égalité des commissaires.
Mais, chose de loin plus grave pour l'évolution supranationale du système, cette situation anéantit, du point de vue constitutionnel, les aspirations de la Commission, qui, en tant qu'exécutif de l'Union, souhaitait à être chargée, un jour, de façon autonome, à la fois des affaires étrangères et des autres facettes de relations internationales.
b.- La création d'un poste de président du Conseil européen (président bis, par rapport au président de la Commission, selon la formule du Premier ministre luxembourgeois Jean-Paul Juncker), à temps plein et de durée (mandat de deux ans et demi, renouvelable une fois) donne au Conseil européen une plus grande structuration et, sur le plan de la visibilité, une présence interne et internationale qui empêche l'évolution, tant espérée, dans une optique supranationale, de voir le président de la Commission assumer ces rôles de représentation(interne et internationale) et de leadership, dans une logique plus fonctionnelle, face aux présidences, jadis, semestrielles du Conseil européen (et, également, du Conseil), même si le TUE laisse entrouverte la porte de la nomination d'un président du Conseil européen ayant déjà un mandat communautaire, par exemple, de président de la Commission (interprétation a contrario, par rapport à la disposition du TUE, qui interdit seul le cumul avec un mandat national).
Les relativement récents développements sur le poids de la présidence bis (du Conseil européen) confirment cette cohabitation concurrente de présidences et la préférence, sur des questions importantes de gouvernance et de politiques économiques, d'une méthode intergouvernementale plutôt que communautaire, favorisant, par ailleurs, le leadership du président sur Conseil européen, aux dépens des rôles du président de la Commission. En effet, pour se limiter à un important exemple de la période 2010-2011, portant sur la création d'une
Task Force sur la gouvernance économique européenne et les principales mesures connexes de son actualisation (notamment, renforcement de la discipline dans l'application du Pacte de stabilité et de croissance, meilleure gestion des crises dans la zone euro, renforcements institutionnels afférents etc.), le président du Conseil européen Van Rompuy fut investi, dans ce cadre, de rôles de coordination et de "honest broker" pour les consensus requis (rôles jadis
réservés à la Commission et son président), ce qui n'a, certes, pas manqué de provoquer quelques grincements de dents du côté du président Barroso et contribuer ainsi à une certaine implication ultérieure de la Commission dans ces dossiers. Et si, à cet égard, la personnalité conciliante du président Van Rompuy a su arrondir les angles entre les deux institutions et présidences, rien ne garantit, institutionnellement, dans l'avenir, la préférence croissante, sur des questions de gouvernance économique et monétaire, de la méthode intergouvernementale par rapport à la méthode communautaire, sous un Conseil européen plus interventionniste, avec un président moins pragmatique que M.Van Rompuy et plus idéologue, notamment en faveur d'une intergouvernementralisation- renationalisation du système.
c.- On observe aussi la création, sur le chef du Conseil européen, d'important pouvoirs constitutionnels sur les autres institutions et, également, sur des questions de haute importance gouvernementale, tels que les suivants (énumération non-exhaustive) : proposition à l'élection du Parlement européen d'un candidat pour la présidence de la Commission; nomination, in fine, de
la Commission (préalablement approuvée par le Parlement européen); décision de modification du nombre de commissaires; établissement de la liste des formations spécialisées du Conseil, autres que celles des affaires générales et des affaires étrangères; détermination du système de rotation égale à la présidence des formations du Conseil, à l'exception de celle des affaires
étrangères; décision (sur initiative du Parlement européen et avec son approbation) fixant la composition du PE; établissement des critères d'éligibilité d'une candidature à l'adhésion; décision de lancement d'une procédure de révision par la convocation d'une Convention ou par la fixation du mandat d'une CIG). Ces pouvoirs constitutionnels font du Conseil européen un
rouage essentiel de la branche gouvernementale de l'UE et le mettent ainsi en cohabitation de concurrence avec la Commission (d'où l'expression de Jean-Paul Juncker Commission bis), celle-ci se trouvant, de surcroît, au sein de cette gouvernance, face à deux, plutôt qu'un (le Conseil), organes intergouvernementaux, et dans une situation de déséquilibre sur le plan du dosage supranationalité-intergouvernementalisme de l'Union. Il en découle ainsi un changement d'équilibre institutionnel au profit du Conseil européen.
D.- La réduction de la marge d'initiative législative de la Commission, à la suite du nouveaurégime d'application du principe de subsidiarité
À une Union à vingt-sept membres, avec de surcroît, dans nombre de cas, des parlements bicaméraux, un alourdissement et une paralysie des procédures et de l'oeuvre législatives pourraient résulter de la mise en oeuvre du Protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité rattaché au traité de Lisbonne, qui prévoit, sur cette question, entre autres, les possibles prises de position d'opposition des parlements nationaux aux
initiatives législatives de la Commission et l'obligation de celle-ci de justifier, dans un avis motivé, "la raison pour laquelle elle estime que la proposition est conforme au principe de subsidiarité".
D'ailleurs, les avis motivés d'une majorité des voix attribuées aux parlements nationaux sur le non-respect du principe de subsidiarité pourraient même conduire, in fine, à l'abandon de l'examen de la proposition législative, si, en vertu d'une majorité de 55% des membres du Conseil ou d'une majorité des suffrages exprimés au PE, le législateur estime que la proposition n'est pas conforme au principe de subsidiarité (article 7, par. 3, point b) du Protocole).
D.- L'accélération de la cadence d'intergouvernementalisation de l'Union européenne
Notre inquiétude grandit, lorsque nous constatons que ce processus d'intergouvernementalisation est appelé à se poursuivre. À cet égard, la lecture attentive des décisions adoptées en Conseil européen, les 24-25 mars dernier, sur le Pacte pour l'euro plus :
coordination renforcée des politiques économiques pour la compétitivité et la convergence ainsi que sur les modalités d'établissement et de fonctionnement du Mécanisme européen de stabilité(MES)(qui "sera institué par un «traité conclu entre les États membres de la zone euro, sous la forme d'une organisation intergouvernementale relevant du droit international public"),
révèle l'orientation et la charpente de structuration intergouvernementale de cette nouvelle Europe économique et monétaire en devenir, sous l'impulsion directionnelle du Conseil européen. Et pourtant, il est devenu évident, tout au long de ses six décennies d'intégration européenne, que "l'Europe a réussi là où on lui a permis d'exister" (éloquente affirmation du
Rédacteur en Chef du Bulletin quotidien Europe Ferdinando Riccardi), soit dans domaines relevant de sa structuration supranationale et de sa méthode communautaire, les deux centrées sur la Commission européenne, avec l'insertion progressive du Parlement européen.
Panayotis Soldatos est Professeur émérite de l'Université de Montréal et
Professeur-Titulaire d'une Chaire Jean Monnet ad personam à l'Université Jean Moulin Lyon 3
