Une partie croissante -- sans être nécessairement majoritaire -- du leadership européen, prenant, de plus en plus, la juste mesure de la crise dans la zone euro, commence à réintégrer, dans son discours politique, une terminologie intégrative offensive, abandonnée depuis l'échec du Traité établissant une Constitution pour l'Europe et la satisfaction a minima de son repêchage in extremis par le traité de Lisbonne. Traduite en actes, cette mouvance conceptuelle pourrait dynamiser le processus d'intégration européenne et le doter d'instruments structurels-fonctionnels non seulement pour une sortie de crise, mais aussi, et surtout, pour le passage à une phase intégrative supérieure.
1 - Pour ne se limiter, en effet, qu'à la première semaine de juin, nous enregistrons, sur le chef de dirigeants de la première rangée de l'échiquier européen -- dont Angela Merkel, José Manuel Barroso et Hermann Van Rompuy -- un recours constant aux concepts de fédéralisme budgétaire, de fédéralisme macro-économique, de plus d'Europe, avec aussi des références d'encadrement prospectif à la finalité «déterrée» d'union politique. La finalité avouée d'un tel vocabulaire intégratif est double : il s'agit, d'une part, de légitimer une gouvernance économique et monétaire, soumise toujours au déficit démocratique de son cadre institutionnel-décisionnel, et, d'autre part, d'imposer ces formes de fédéralisme macro-économique comme préalable «sine qua non» d'une nouvelle solidarité socio-économique au sein de l'Union, permettant une politique européenne commune pour la croissance économique et, éventuellement, des formes d'union bancaire et de mutualisation (notamment, par des formes d'euro-obligations, ) des dettes extérieures nationales et des coûts sociétaux de la discipline macro-économique, appelée, par certains, politique d'austérité.
2 - Ce courage de vocabulaire, loin de refléter un virage idéologique soudain de ces dirigeants européens en faveur du fédéralisme européen (certes, des fédéralistes européens sont toujours présents au sein des élites politiques européens, quoique minoritaires), rappelle le pragmatisme de Jean Monnet qui, à la recherche de solutions durables aux grands problèmes de l'après-guerre, préconisait, alors, un modèle d'institutions centrales supranationales, accompagnées d'une méthode décisionnelle forte, dite «communautaire», et appuyées sur un socle de fédéralisme juridique, le tout pour s'attaquer à l'une des principales racines du mal (toujours la même, aujourd'hui), la souveraineté nationale, laquelle, quoique dépassée par l'ampleur des défis sociétaux modernes, continue à alimenter le «populisme» de diverses forces politiques et demeure ainsi source de conflits entre les États européens.
Aussi, cette quête de «plus d'Europe» correspond-elle à la rationalité intégrative d'une réponse commune, cohérente et efficace aux nombreux et croissants défis de la globalisation (commerciale, financière, boursière, technologique etc.), qui réclame une compétitivité sans cesse croissante et des institutions européennes fortes, capables de pallier aux carences de la segmentation nationale et de maîtriser, à un niveau de masse critique et de discipline commune, les outils macro-économiques et les vecteurs micro-économiques d'une économie européenne qui se doit d'être innovante et gagnante.
3 - Cela dit, malgré cette rationalité socio-économique, les réflexes politiques de souverainisme demeurent un obstacle à l'avancement dans cette nécessaire quête de relance d'un processus de fédéralisation. Ces reflexes persistent comme fruit des réalités identitaires et d'une culture juridico-politique enracinée et s'expriment à travers un discours politique économiquement obsolète mais toujours présent, à la faveur des joutes électorales des cycles politiques nationaux. Et pourtant, sur le terrain européen et global, la souveraineté est déjà considérablement limitée par le marché unique et l'union monétaire de l'UE et amplement dévaluée par l'économie globalisée, dans son processus de perméabilisation et de dépérissement, progressif mais constant, des frontières économiques nationales.
Sur ce front de défense de la souveraineté, l'on observe même, aujourd'hui, un raidissement de certains pays (dirigeants et populations), surtout de ceux en crise de déficit et de dette extérieure (par exemple, en Grèce), qui, quoiqu'aidés par les économies et les contribuables des pays en santé macro-économique et en compétitivité vigoureuse, revendiquent, parfois bruyamment, leur droit souverain de s'opposer aux politiques de discipline macro-économique et de réformes socio-économiques structurelles, que l'on dit imposées par un modèle sociétal d'«outre-Rhin», considéré excessivement libéral, tandis qu'il s'agit, en réalité, d'un modèle rhénan «revisité», d'économie sociale de marché que, du reste, les traités européens reflètent très bien dans leurs dispositions de libéralisation des flux économiques et de libre concurrence et leurs politiques d'accompagnement social et régional.
Ce souverainisme tombe, d'ailleurs, dans le travers d'un appui parallèle à l'Europe intergouvernementale, lorsqu'il ne revendique, purement et simplement, la sortie de l'Union. Il méconnaît, de la sorte le fait que c'est, justement, cet intergouvernementalisme européen qui ouvre le champ vaste aux influences nationales des grandes puissances européennes, tandis que, en réalité, c'est un fédéralisme européen d'États et de peuples, qui les introduirait définitivement dans la logique de l'équité supranationale, avec une autonomie institutionnelle et des règles majoritaires de décision, à l'abri de la domination des grands États de l'Union.
4 - Et comme l'impulsion actuelle vers une fédéralisation accrue de la gouvernance économique vient d'un «noyau dur» créé autour de l'Allemagne, dans l'espoir de son renforcement par la traditionnelle convergence du couple franco-allemand, il nous semble essentiel et «fair play», de souligner que ce pays, dont l'élite politique d'après-guerre a joué avec grande loyauté et constance la carte européenne et celle du couple franco-allemand, a, souvent par le passé, fort de sa propre expérience fédérale positive, défendu des thèses fédéralistes (malgré les réticences réitérées de sa Cour constitutionnelle, depuis Maastricht), sacrifiant même, à un moment donné, ses droits souverains sur sa monnaie forte, pour permettre la création de l'euro (nous pensons, entre autres, aux propositions de fédéralisation de l'Europe de Schäuble et de Lamers, des années 90 et, vers la fin de la même décennie-début de la suivante, à celles du président de la République fédérale allemande Johannes Rau, comme, également, au projet d'une Europe fédérale de Joschka Fischer, du temps de ses fonctions de Ministre des Affaires étrangères). Et si certains leaders français n'ont pas toujours été, en cette matière, sur cette même longueur d'ondes avec leurs homologues allemands, on ne devrait pas s'empêcher d'espérer que, dans le contexte actuel, la France dynamisera de nouveau le couple franco-allemand et permettra ainsi à l' Europe de profiter de cette nouvelle dynamique de fédéralisation que crée la crise dans la zone euro et la recherche de solutions communes de stabilité macro-économique et de solidarité, d'essor de compétitivité et de croissance.
5 - In fine, nous pensons, en termes «policy-oriented» et de façon pragmatique et concrète, que ce processus de fédéralisation macro-économique nécessiterait, tout d'abord, une «communautarisation» des divers fonds d'intervention (notamment du MES) et des objectifs-politiques de croissance, ainsi que le «déverrouillage» du budget propre de l'Union; par ailleurs, on ne pourrait pas continuer à naviguer dans les eaux de l'intergouvernementalisme : pour preuve une crise dans la zone euro qui perdure, voire s'élargit et s'approfondit, malgré les instruments (FESF, MES, Pacte budgétaire en voie de ratification) et les acteurs déployés (Conseil européen avec son président, président aussi des Sommets de la zone euro), à caractère, justement, intergouvernemental. Or, de nouvelles politiques réellement intégrées et durables appellent un nouveau traité en vue d'un nouvel approfondissement institutionnel (comme Angela Merkel l'a, encore tout récemment, suggéré, souhaitant une Commission plus forte), avec, à notre avis : une Commission dirigée par un président, éventuellement, directement élu et investie, comme collège, uniquement par le Parlement européen, sans l'aval, in fine, du Conseil européen, comme le prévoit le traité de Lisbonne; un Ministre européen de l'Économie et des Finances, selon une procédure et un régime analogues à ceux en vigueur pour le Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité; un Parlement européen qui étend ses pouvoirs décisionnels et législatifs à cette nouvelle union budgétaire, voire macro-économique; une réduction du haut degré d'intergouvernementalisme introduit par la «constitutionnalisation» du Conseil européen, en attribuant la présidence de ce dernier au président de la Commission (le traité de Lisbonne permet ce cumul de mandats, seule l'incompatibilité avec des fonctions nationales étant prévue au niveau du président du Conseil européen), pour s'attaquer ainsi à la fois à la dynamique d'intergouvernementalisation et à la polyarchie dans l'Union, tout en prévenant d'éventuelles cacophonies de cohabitation entre ces deux présidents, qui ne se sont, toutefois, que peu manifestées, essentiellement en raison du pragmatisme réaliste des deux titulaires.
Espérons que le prochain Conseil européen, des 28-29 juin, se penchera sur les premières avancées institutionnelles et fonctionnelles, dans la foulée de ce «déblocage» de vocabulaire et de positions, pour une fédéralisation progressive de l'Union.
Panayotis Soldatos est Professeur émérite de l'Université de Montréal et
Professeur-Titulaire d'une Chaire Jean Monnet ad personam à l'Université Jean Moulin Lyon 3
