À l'approche de la rentrée politique, européenne et nationale, et au vu de la reprise des débats sur la zone euro et sa «sortie de récession» tant attendue, sur fond d'élections nationales, prévues ou probables dans plusieurs pays membres, et de préparatifs pour les élections européennes de 2014, il conviendrait de consacrer nos réflexions de Chronique à quelques mises au point, rendues souhaitables à la lumière des incohérences de débats durant l'été qui nous quitte. Plus précisément, nous nous arrêterons, devant la longue kyrielle d'affirmations de discours politique enregistrées dans divers pays du Sud européen, soumis aux plans de sauvetage (la Grèce offre, en la matière, un bassin de réactions plus fortes, mêlant l'incohérence à l'hyperbole), à celles d'interprétation hâtive, voire déformante et, de surcroît, incompatibles avec les objectifs et les besoins intégratifs de l'Union européenne, menacée ainsi de dérapages et de reculs dans sa marche critique de construction sociétale, soit : aux continuelles récriminations, tant répétées au Sud de l'Europe, reprochant à sa partie Nord un manque de solidarité dans la crise ainsi qu'un entêtement à la promotion de politiques de sauvetage ancrées sur l'austérité (1°) ; à la fort périlleuse identification des décisions européennes avec le partenaire allemand de l'Union, lui attribuant leur entière paternité (en l'occurrence maternité) et responsabilité (2°) ; à la recherche systématique d'intentions tutélaires permanentes, d'arythmies, de contradictions et d'erreurs dans la démarche et «feuille de route» de la troïka «Commission européenne- BCE - FMI», qui parfois est constructive (recherche de correctifs), mais, dans bien des cas, dissimule, chez d'autres, le but politique de ralentir, voire d'éviter les réformes structurelles nationales -- pourtant rendues nécessaires depuis plusieurs décennies et urgentes depuis la crise dans la zone euro -- tout en continuant, par ailleurs (grave contradiction), à bénéficier de prêts et d'aides considérables de sauvetage (3°).
Et sans verser dans un subjectivisme de sentiments personnels, nous ne pouvons que regretter ici les dérives de discours politique de dirigeants nationaux du Sud de l'Union, souvent indirectement encouragés par les hésitations du leadership européen, dérives percolant vers des populations soumises à diverses formes de «clientélisme» politique. À cet égard, l'incapacité d'adaptation et de réponse dynamique aux phénomènes d'incurie, voire de déliquescence macro-économique et, au-delà, systémique nationale, prolonge l'asphyxie sociétale des pays concernés et empêche, par ailleurs, l'Union de profiter de la crise pour démontrer l'obsolescence des souverainetés économiques et promouvoir des schémas institutionnels-décisionnels de «plus d'Europe», soit d'une légitimité et valeur ajoutée fédérales.
1° Après plusieurs années de crise dans la zone euro, force nous est de constater la permanence, dans le discours politique de dirigeants nationaux (percolant vers de vastes segments de leur population) des pays du Sud européen (la Grèce en tête), destinataires de plans dits de sauvetage, d'un déni de réalité, couplé d'un déni de responsabilité, au niveau des facteurs nationaux de la crise et de leurs responsabilité afférente, suivis, en sous-produits, de reproches sur le manque de solidarité du Nord qui, prétend-on, «fait trop peu et trop mal». Pareille position défie les faits, affaiblit les résultats recherchés par les plans de sauvetage et nuit, in fine, et surtout, à la marche intégrative de la construction européenne : celle-ci devient alors victime de ce discours politique national de déni, qui minimise, voire ignore l'existence et la grande ampleur de la solidarité européenne ainsi que le bien-fondé de sa forme d'expression et provoque, de la sorte, l'érosion grandissante du soutien populaire à l'Union, ainsi que le soulignent déjà les sondages d'opinion publique, qui font, également, craindre un fort abstentionnisme aux prochaines élections européennes et, pire, un report de voix vers les extrêmes de l'éventail politique; et pourtant, l'Union est le rempart incontournable pour la préservation des sociétés européennes, autrement ouvertes aux dérives d'une globalisation économique sans filet de protection sociétale.
- Or, la réalité est tout autre. En effet, ainsi que nous l'avons maintes fois souligné dans nos Chroniques, il n'y pas eu de crise de l'euro, en tant que monnaie unique, mais, plutôt, de crise dans la zone euro : aux sources transatlantiques et à la propagation mondiale, la crise financière initiale a surpris une Union européenne qui n'avait pas pu se doter, au préalable, de mécanismes suffisants de gestion-résolution; elle a, par ailleurs, été, sérieusement aggravée par la longue déliquescence macro-économique des pays du Sud, qui faisaient fi des règles de saine gestion des finances publiques, celles-ci étant, de surcroît, renflouées, pendant de longues années, d'aides régionales, agricoles et de fonds structurelles venant de la CE/UE et souvent gérées sans égard à certaines prescriptions du droit communautaire et, pour ce qui est de la zone euro, en violation d'obligations prévues par le traité de Maastricht et le Pacte de stabilité et de croissance. Quant au slogan «oui à la croissance, non à l'austérité», les pays du Sud y ont vu la possibilité de contourner les effets de leur déliquescence macro-économique pour une sortie de crise sans réformes structurelles, en demandant des mécanismes de mutualisation des dettes qui furent, toutefois, jugés injustes par les dirigeants et les contribuables du Nord et illégitimes en l'absence d'institutions centrales européennes de type fédéral. Et pourtant, faute de fédéralisation immédiate, il ne leur reste que la rude pente des réformes pour la croissance par la compétitivité et notamment : l'établissement d'un système d'éducation, véhiculant un savoir technologique et, plus largement, scientifique innovant; le «resserrement-redéploiement» d'une Administration publique souvent pléthorique, par rapport à la démographie du pays, aux besoins des citoyens ou, encore, aux demandes de ressources humaines du secteur privé Administration souvent, du reste, sapée par un manque de sens du service public et par des phénomènes de corruption et incapable d'établir et, surtout, de mettre en uvre un système fiscal et un filet de protection sociale justes et respectés; la rationalisation(surtout dans le cas grec) d'un système de justice aux prises avec de sérieuses défaillances fonctionnelles pour un traitement rapide des dossiers en souffrance, essentiellement dues aux inefficacités bureaucratiques et aux règles législatives (de fond et de procédure) de recours juridictionnels nombreux, qui alourdissent considérablement son uvre et contribuent à l'empilement des affaires.
- Cela dit, la responsabilité des pays dits du Nord et des institutions européennes compétentes, dans cette crise, existe aussi, essentiellement à trois niveaux : celui de la non-application rigoureuse des critères de Maastricht, lors de l'élargissement de la zone euro (hâte et laxisme, manifestés notamment : au niveau du contrôle de la fiabilité des données statistiques des pays souhaitant leur adhésion à la zone; parfois, lors de la considération du critère dette extérieure; et, in fine, au stade d'une évaluation qualitative globale de la situation macro-économique et des structures socio-économiques des pays candidats, souvent fort asymétriques et peu compétitives par rapport à celles des pays du «noyau dur» de la zone); celui des violations, dans certains cas par des pays du Nord, des règles de limite permis de déficit budgétaire; celui les retards dans la réaction-mise en uvre des plans de sauvetage, avec, comme circonstance atténuante, le manque d'expérience et, par conséquent, d'expertise de l'Union pour la mise sur pied et la gestion de tels programmes.
2° Un deuxième point de cette réflexion renvoie à la fort périlleuse identification des décisions européennes avec le partenaire allemand de l'Union, lui attribuant leur entière paternité et responsabilité. Cette démarche, dont nous verrons les risques sur le plan intégratif européen, s'appuie à la fois sur certains facteurs objectifs et sur des perceptions erronées.
- Sur le plan objectif, l'Allemagne a été, de facto, le principal architecte de cette politique de l'Union face à la crise (dans une première phase, du temps du tandem Sarkozy-Merkel, en couple franco-allemand), agissant, toutefois, dans le sens de la logique des institutions voulues et établies. En effet, la volonté des grands pays européens, depuis la Convention sur l'avenir de l'Europe et sa conclusion constitutionnelle retardée (vu l'échec du traité établissant une Constitution pour l'Europe), celle du traité de Lisbonne, de doter, sur les grandes questions économiques et d'avenir de l'Union, le Conseil européen (lire : sur le plan du pouvoir politique réel, les chefs d'État ou de gouvernement bien que le président du Conseil européen et de la Commission en font partie et, notamment, ceux ayant plus de poids et une influence, selon les circonstances et les dossiers, directionnelle) d'importants rôles directionnels, a permis, d'abord au couple franco-allemand (Sarkozy-Merkel) et, ensuite (devant une certaine défaillance du partenaire français, lui-même en crise socio-économique profonde, accentuée par la difficulté du Président Hollande de nouer une relation consensuelle forte avec la Chancelière Merkel), à l'Allemagne, surtout eu égard à son poids économique, de jouer un rôle décisif dans les délibérations de cette institution et, par ricochet, de l'Eurogroupe, du FESF et du MES; ceci d'autant plus que la Chancelière et le Ministre Schäuble ont su, en la matière, combler le vide de la défaillance du couple franco-allemand et déployer une intense activité «tous azimuts» durant la crise. Parallèlement, s'est produit le phénomène d'une certaine décote d'influence au niveau de la Commission et de son président (pourtant membre à part entière du Conseil européen) face à cette institution intergouvernementale aux nouveaux pouvoirs (Conseil européen) que l'on a, justement, appelée Commission bis et son président président bis, laissant ainsi l'espace inoccupé au leadership de la RFA. Enfin, parmi les autres grands pays de l'Union, deux furent paralysés par leur propre crise macro-économique et politique (Espagne et Italie), tandis que la Royaume-Uni s'enlisa dans sa traditionnelle politique de ponce-pilatisme et de «moins d'Europe».
Cependant, ce haut profil allemand, durant la crise, ne devrait pas nous faire oublier que l'Allemagne, reste toujours désireuse, pour des raisons historico-politiques et d'efficacité dans l' action européenne, fidèle à la méthode de couple franco-allemand et à l'approche de consensus avec les autres partenaires européens : For [Germany] more Europe means a European Germany» (propos du Président de la RFA Joachim Gauck Schloss Bellevue, 22 février 2013).
- Au niveau des perceptions, nées dans cette tourmente socio-économique aux profonds bouleversements sociétaux au sein des destinataires des plans de sauvetage (eu égard aux mesures nationales d'austérité, à leur caractère souvent horizontal, voire de coupures «aveugles», à leur adoption dans l'urgence et la précipitation des échéanciers établis, à la panique et au manque de préparation et de structures nationales adéquates de soutien carences de gouvernance, inefficacité administrative etc. , au peu d'expertise de l'Union en la matière), on constate que, dans les pays du Sud, il y a des segments d'élites et de population qui n'arrivent toujours pas à accepter la dure réalité de l'environnement national, européen et international qui imposa ces plans d'austérité, ni à comprendre (raisons cognitives et/ou, selon les cas, idéologiques) le fonctionnement institutionnel européen conduisant à leur adoption (les politiques européennes d'assainissement macro-économique ne constituent pas une approche unilatérale allemande imposée aux autres, mais sont bien inscrites dans les traités, leurs actes de mise en uvre -- penser, notamment, au traité de Maastricht, au Pacte de stabilité et de croissance, au Pacte budgétaire -- et les institutions qui s'y sont greffées par la suite -- FESF, MES, Troïka); aussi, cherchent-ils chez les plus puissants de l'Union, en l'occurrence l'Allemagne, le bouc émissaire d'une responsabilité européenne collective, voire une échappatoire de prétexte, fuyant l'effort que réclament les nécessaires et incontournables réformes. Certes, en l'absence de ressources budgétaires fédérales de la zone euro, ce sont, forcément, les États européens les plus prospères qui deviennent les principaux bailleurs de fonds de sauvetage, l'Allemagne en tête, et qui se doivent, en vertu des règles de la rationalité économique et de la logique démocratique, de poser, en amont et en aval des interventions européennes, des conditions qui tiennent compte des limites objectives de leur capacité financière de prêteur, des exigences de légitimité de leurs institutions politiques et constitutionnelles, du seuil de «tolérance» (fiscale, sociale et politique) de leurs contribuables.
3° La recherche systématique d'intentions tutélaires permanentes, d'arythmies, de contradictions et d'erreurs dans la démarche de la troïka «Commission-européenne- BCE- FMI», qui, parfois, vise des améliorations et correctifs de fonctionnement et d'opération, dans bien des cas véhicule le but politique de ralentir, voire d'éviter les réformes structurelles nationales et constitue, alors, le troisième élément dans ce trinôme d'incompréhension, qui hypothèque le succès des plans de sauvetage au Sud et affecte l'ensemble de la démarche européenne pour une plus efficace, rapide et durable sortie de crise.
- À notre avis, plutôt que de voir, dans ces plans de sauvetage et leur pilotage par la Troïka, des intentions tutélaires permanentes, il importe de les considérer dans la logique du système de l'Union européenne. En effet, les traités, le Pacte de stabilité et de croissance, le Pacte budgétaire, le FESF et le MES et d'autres textes s'inscrivent dans une logique de solidarité surveillée, les pays récipiendaires devant respecter les règles et les obligations découlant dudit système et des accords afférents signés; quant à la question, plus générale, d'éventuelle cession, normalement temporaire, de droits souverains dans les processus de sauvetage, elle correspond à l'essence même de la construction européenne, celle d'une mise en commun de pans de souveraineté, sous l'autorité des pouvoirs publics européens, dont trois sont déjà de nature supranationale et, dès lors, rassurants pour les États les plus faibles (Commission européenne, Parlement européen, «juge communautaire»).
- Sur le fond, les arythmies, cacophonies, contradictions et erreurs, pouvant se manifester entre les composantes de la Troïka, sont compréhensibles et n'altèrent nullement le bien-fondé de l'opération de sauvetage et ses objectifs essentiels. En effet, s'il est vrai que l'intégration dans le schéma d'un organisme extra-communautaire, en l'occurrence du FMI, ne pouvait que nécessiter de plus longues périodes de «rodage», elle fut, néanmoins, jugée urgente et nécessaire, à la fois pour obtenir une valeur ajoutée d'expertise et profiter des expériences d'intervention du FMI dans d'autres cas de crises économiques nationales et pour doter les programmes d'un plus large bassin de financements, au prix, certes, de certains «tiraillements», arythmies, cacophonies, voire erreurs qui ne remettent, toutefois, pas en question la démarche fondamentale et sa nécessité irréversible. À cet égard, une Union aux ressources humaines et budgétaires restreintes, sinon «plafonnées», n'était pas prête à assumer la tâche toute seule, ceci d'autant plus que l'ampleur de la déliquescence macro-économique et de la fracture sociétale au Sud européen n'était pas anticipée, les États concernés gardant jalousement leur contrôle politique souverain de la réalité qui les afflige. In fine, est-ce que le «patient» n'a pas pu se rétablir à cause de ces imperfections des plans de sauvetage et de leur pilotage par la Troïka ? Nous ne pourrions pas l'affirmer, dans la mesure où les fondamentaux des solutions proposées par l'Union aux pays du Sud européen correspondent, au départ et encore aujourd'hui, à la nature de leurs problèmes macro-économiques et au degré de leur gravité : bien au contraire, ce n'est pas le «médicament» ni celui qui essaie de l'administrer qui sont en cause, mais la résistance du «patient», opposé qu'il était et qu'il le reste souvent à son utilité et/ou à son absorption au rythme et dosage imposés par la réalité.
- Notons, enfin, que sur cette question de la composition et du fonctionnement de la Troïka, le débat s'est récemment déplacé vers Bruxelles, avec, notamment deux Commissaires adoptant des positions plutôt opposées : Viviane Reding pense que l'on pourrait, désormais, se passer du FMI, tandis que Olli Rehn souhaite continuer à faire profiter l'Union et les pays assistés des «compétences conjuguées et complémentaires» des trois institutions. Quant à nous, jugeant de l'ampleur de la tâche, des résultats obtenus et du long chemin qui reste à parcourir, nous nous alignons sur la seconde position. Nous regrettons, par ailleurs, ce débat décousu et à l'emporte-pièce, surtout dans une phase critique des plans de sauvetage établis et avec une Commission en fin de mandat, qui souffre déjà d'un manque de leadership et oublie, en outre, son devoir de collégialité et de définition consensuelle préalable des positions au sein du collège; ceci d'autant plus que la Commission n'a pas convaincu, avant et après la crise, de sa capacité d'expertise et d'intervention autonomes en la matière, ayant, dès lors, besoin d'un apport externe pour la mener à bon port (rien que sur le cas grec, elle n'a pas su, en amont, vérifier méthodiquement le dossier des données fournies lors de la candidature du pays à l' adhésion à la zone euro, et, en aval, bien cerner la longue déliquescence macro-économique et les profondes carences structurelles de l'État grec et de son économie).
4° Que souhaiter devant un tel paysage assombri? Plusieurs souhaits prioritaires nous paraissent, à cet égard, d'un ordre impératif, soit : que les institutions de l'Union, notamment en vue et lors des prochaines élections européennes, puissent s'entendre sur un message intelligible et ferme, comportant la «feuille de route» structurelle-fonctionnelle de la zone euro et sa logique et confirment, dans la foulée, les obligations réciproques de solidarité- responsabilité des États dans le clivage Nord-Sud de l'Europe; que les dirigeants des pays du Sud européen adoptent, vis-à-vis de leurs populations, un discours réaliste, soit vrai et de vision, face à l'ampleur de leurs problèmes et défis sociétaux; que les États membres, leurs forces politiques et populations permettent et réussissent, lors des prochaines élections européennes, un vrai débat européen, réellement transnational, plutôt que de nous livrer 28 débats nationaux; que l'incontournable, sur le plan de la rationalité-fonctionnalité, projet d' union politique rentre dans l'agenda des réformes constitutionnelles urgentes, en tant que suite logique d'un vrai marché commun et d'une vraie union économique et monétaire . En somme, la crise, qui est loin d'être terminée, et la concurrence commerciale, technologique, économique et financière, élargie, intense et accélérée, dans ce monde globalisé-transnationalisé, de grands États et de puissances émergentes, politiquement organisés autour d'institutions centrales, imposent l'achèvement-consolidation d'un tel rempart politico-économique en Europe.
Panayotis Soldatos est Professeur émérite de l'Université de Montréal et
Titulaire d'une Chaire Jean Monnet ad personam à l'Université Jean Moulin Lyon 3
