Panayotis Soldatos, le 27 avril 2020
L’actuelle pandémie de coronavirus, malheureusement de longue durée prévisible et aux effets désastreux pour l’humain et son tissu sociétal, met, pour une nouvelle fois, celle-ci apocalyptique (dans le double sens du grec ancien, de révélation et de bouleversement profond), les asymétries et carences des systèmes nationaux de santé publique et, également, les limites d’action de l’Union européenne, initialement (du temps de la CEE qui l’a précédée) espérée supra-étatique et, aujourd’hui, plongée dans un intergouvernementalisme paralysant et aux compétences fort restreintes. Aussi, conviendrait-il de tenter une démarche de démystification du débat controversé, et toujours en cours, sur les responsabilités respectives de l’UE et des États membres dans la gestion de la pandémie, le degré de partage de leurs ratés à ce jour et, in fine, l’évaluation d’engagements et de prestations annoncés, d’ordre budgétaire-financier, inédits et «tous azimuts», dont la rationalité-efficacité résisterait mal à l’épreuve du long terme. Notons, également, en préambule d’analyse, que ce débat déborde la problématique de la pandémie et de ses multiples effets pour nous révéler une profonde polarisation des visions sur le modèle socioéconomique de construction européenne (voir infra, B, 2°).
1° La tranche événementielle de la marche de la pandémie révèle la cohabitation arythmique, voire conflictuelle de l’Union avec ses États membres dans cette lutte, pourtant commune, de «sécurisation» de la santé publique, situation qui s’est, notamment, accentuée au stade de l’adoption des mesures de «sauvetage» d’économies profondément éprouvées par le déferlement du coronavirus.
En effet, les réactions initiales de «décryptage» du danger, plutôt timides, de l’Union face à l’apparition du coronavirus ainsi que ses premiers tâtonnements de mobilisation pour la protection de la santé des Européens, ont induit les États membres, dont certains, teintés d’euroscepticisme ou d’europhobie, s’accommodent souvent de l’apraxie européenne pour s’engouffrer dans la brèche créée, à l’adoption de mesures défensives de confinement d’individus et de régions et, également, de cloisonnement de forteresse par le rétablissement, ne fut-ce que provisoire, des contrôles aux frontières nationales : un déploiement national, plutôt erratique, s’ensuivit, qui, loin de contribuer au nécessaire renforcement de systèmes nationaux de santé souvent déficients, pour le ralentissement de la propagation du virus, a nui à la fluidité des biens, dont les produits alimentaires, pharmaceutiques et d’équipement sanitaire, ainsi qu’aux nécessaires mouvements de coopération transfrontalière et intereuropéenne (même sanitaire), compromettant les bienfaits du marché unique, surtout en période de crise, et l’indispensable concertation-coordination européenne; on pourrait même constater, par les différences de niveaux de récession (actuelle et prévue), que les carences de certains systèmes nationaux de santé (passivité de confinement, sans capacité de dépistage et de traçabilité; infrastructure hospitalière et équipement médico-sanitaire déficients) retardent la relance de l’activité économique, multiplient les déjà énormes, mais socialement nécessaires, prestations financières de compensation (de la part des États et de l’Union), creusent le déficit de finances publiques et le surendettement et, inévitablement, prolongent-accentuent la spirale récessionniste.
Cette posture nationale de «cavalier seul», avérée, certes, improductive, a, par ailleurs, augmenté le degré d’incertitude et l’efficacité du déploiement progressif de l’Union dans son rôle, essentiellement, supplétif et d’appoint des politiques de «sécurisation» de la santé publique : la cacophonie, conjuguée à l’ampleur et la vélocité de propagation de la pandémie et de ses effets sur le tissu sanitaire, social et économique des pays membres, a privé les institutions européennes, déjà placées sous les feux des opinions publiques et des médias qu’elles ont toujours mal maîtrisés au niveau de la communication, du nécessaire temps de réflexion stratégique, de coordination des actions nationales de protection de la santé publique et de limitation des dégâts socio-économiques en découlant. Aussi, «bousculée» et, dans le même temps, accusée d’inertie, l’Union, plutôt que de s’orienter davantage vers l’identification-articulation-agrégation de propositions créatives, conduisant à la mise en œuvre coordonnée de mesures supplétives de renforcement des systèmes de santé (peu de nouveau put être fait à cette enseigne dans les premiers mois), fut-t-elle entraînée, dans une démonstration de sa légitimité utilitaire, à se résigner à l’approche d’un «tiroir-caisse», tant réclamé par les États, aux montants inédits, le tout sans planification stratégique du long terme, ni schéma rigoureux d’affectations prioritaires et de correctifs structurels: il en résulta une manne budgétaire-financière d’aides et, surtout, d’opérations de prêts et de couvertures ou rachats de dettes, sans conditionnalité particulière, aux lourdes conséquences budgétaires et macroéconomiques et, de surcroît, sans certitude d’impact structurel d’assainissement économique durable.
Plus précisément, face à l’hostilité de plusieurs États pour une reprise de l’approche de stricts contrôles, celle des programmes de sauvetage économico-financier des années 2008 et suivantes, d’une surveillance tutélaire de pays taxés de déliquescence macroéconomique, et par crainte de se faire reprocher un manque de compassion à l’égard de pays qui ont connu d’affligeantes pertes de vies humaines (une catastrophe humanitaire), l’Union, dans un climat de fortes dissensions, s’est résolue à faire abstraction d’éventuelles carences de planification-gestion de certains systèmes nationaux de santé publique (niveaux : planification stratégique, administration, gestion, mobilisation, financement, modernisation, réformes structurelles), souvent couplées à de longs dérapages macroéconomiques et faiblesses structurelles (déjà, du reste, signalées par le passé dans les rapports afférents de la Commission); il en résulta le choix de la thèse de la symétrie, qui considère que tous les pays font face au même choc extérieur, dont ils ne sont pas responsables, et tous subissent les conséquences négatives de la pandémie. Or, cette thèse est factuellement erronée, car, s’il y a symétrie de cause (la fléau de la pandémie), il y a asymétrie dans le degré de préparation des systèmes nationaux de santé publique (avec des responsabilités imputables) et, par ricochet, dans les pertes infligées : la digue de certains systèmes nationaux, en déficience structurelle-fonctionnelle, a cédé plus vite et les dégâts furent plus étendus, par rapport à d’autres qui ont pu mieux résister ; et pourtant, c’est cette approche de symétrie, sans évaluation des déficiences, qui fut la base de la libéralité du «paquet» de sauvetage, avec des mesures s’élevant à 540 milliards d’euros (suite au consensus du Conseil européen du 23 avril 2020) que nous avons placé à l’enseigne de la pratique du «tiroir-caisse» par son manque de conditionnalités et de strict contrôle de surveillance de son «intériorisation» dans chaque État membre ; quant au souci invoqué, celui d’éviter une stigmatisation éthique de certains pays dans un contexte de pandémie, force nous est de souligner que de telles conditionnalités, qui ne relèvent point du champ éthique, furent largement appliquées lors des programmes de sauvetage, des années 2008 et suivantes, et sont (par exemple), aujourd’hui, tout judicieusement, inscrits dans le Mécanisme européen de stabilité, actuellement sollicité, dans une logique d’imputabilité et de rigueur d’affectation-gestion d’importants instruments financiers dont, en dernière analyse, tous les contribuables des pays membres porteront le fardeau fiscal.
2° À la lumière de cette esquisse préliminaire des contours de l’espace public de la santé, dans sa rencontre de choc avec la pandémie, ainsi que des approches de positionnement-posture de l’Union et de ses États membres dans l’actuel débat controversé de partage, voire de «mutualisation» des responsabilités et des aides, il nous paraît conséquent d’avancer ici une proposition duale d’exégèse de cette ardue et, in fine, déficitaire action entreprise par les Vingt-Sept (nous préférons, ici, dans l’analyse du partage des insuffisances institutionnelles-fonctionnelles de l’Europe, recourir à une appellation centrée, plutôt, sur les 27 composantes étatiques que sur une abstraction globalisante d’Union, surtout à l’intention de ceux qui facilement pointent un doigt «accusateur» et de reproches vers des défaillances de l’Union, feignant d’ignorer son glissement intergouvernemental croissant, qui la livre souvent aux «bras de fer» paralysants des États membres):la préséance (dans le sens de prépondérance) des États membres dans le schéma de distribution et d’exercice des compétences au sein de l’Union, en l’occurrence dans le domaine de santé publique, ainsi que le lent, mais constant processus d’érosion de la supranationalité de la Commission, institution motrice du processus d’intégration européenne, privent le système politique de l’Union de la nécessaire, voire impérative autonomie d’action dans la poursuite des objectifs intégratifs souhaités (ici de la sécurisation-promotion de la santé publique), le plaçant à l’état d’un Gulliver enchaîné (infra, A); par ailleurs, l’hétérogénéité socioéconomique des pays membres (dans un clivage d’une simplification d’appellation et de classement «pays du Nord – pays du Sud», qui n’est pas rigoureusement géographique, mais davantage basé sur un schéma clivant au niveau du type et degré de développement socioéconomique, d’une part, des systèmes de valeurs, de rapports et de structures de société, d’autre part), dans une Union, hélas, prématurément élargie, ainsi que l’érosion croissante de la similitude de valeurs et d’orientations de leurs élites dirigeantes, rendent de plus en plus ardue, complexe, controversée, contradictoire, incohérente, d’un dénominateur commun le plus bas ou, tout simplement, impossible, introuvable, l’adoption-exécution de réelles politiques communes, équilibrées, rapides et efficaces; ceci d’autant plus que l’Union, déjà en déficit démocratique et privée d’une légitimité démocratique fédérale (gouvernement et Parlement fédéral), pour y asseoir un fédéralisme économique, aurait du mal à imposer, dans le cas ici étudié, aux contribuables de chaque pays membre, dans une démarche de solidarité sociétale, des obligations financières extraordinaires, vu le pactole du «paquet» de sauvegarde, déjà approuvé, de 540 milliards d’euros, et le Fonds de la Relance envisagé, aux avoirs estimés dans une fourchette de 1 000 à 2 000 milliards d’euros (rappelons-nous le fameux «No taxation without representation»), d’où notre choix d’image d’un Gulliver empêtré (infra, B).
A.- Gulliver enchaîné : la distribution des compétences dans le cadre de l’UE et le cas de la santé publique à l’aune de la préséance de rôle des États membres
1° Il devient fréquent (crise économique et financière dans années 2008 et suivantes; crise des flux migratoires; crise du changement climatique; et, maintenant, crise de pandémie de coronavirus), voire déconcertant, vu la réalité du type de système politique que constitue l’Union, de blâmer celle-ci de sa procrastination, indécision et apraxie, sans pointer, du même souffle, le doigt vers les États membres. Car, en effet, l’Union fut, à l’origine (depuis la création des Communautés européennes des années 1950), et demeure, aujourd’hui, une «créature» des États, évoluant ou stagnant, selon leur volonté politique, telle qu’exprimée dans les traités-fondation et leurs réformes successives, et telle que manifestée au sein des institutions à caractère intergouvernemental de l’Union; il en résulte un déficit d’autonomie institutionnelle-décisionnelle qui freine l’Union dans sa marche vers de nouvelles étapes et formes supérieures d’intégration, soit celles de l’élargissement des compétences des institutions européennes, de l’approfondissement de leur statut et pouvoirs, du renforcement de leur légitimité politique (réduction du déficit démocratique, responsabilisation/ «empowerment»), de l’accroissement substantiel de leur dotation en moyens budgétaires d’action.
Pour ce qui est, plus précisément, de la distribution des compétences au sein de l’Union, notamment dans le domaine de la santé publique, l’image d’un Gulliver enchaîné renvoie à une réalité «constitutionnelle», voulue par les États membres, qui condamne le système institutionnel-décisionnel européen, en matière de protection de la santé, à un rôle second, de subsidiarité et d’action d’appui, limité dans ses moyens et ses effets, en dehors, certes, des échafaudages exceptionnels de schémas budgétaires-financiers ad hoc et, en l’occurrence, de celui de type «tiroir-caisse» dont il fut question dans nos prolégomènes et qui fera l’objet de notre présentation- analyse critique dans notre seconde partie (infra, B).
De façon générale, et sans entrer ici, par souci d’intelligibilité des grands paramètres du système, dans les méandres des subtilités juridiques d’interprétation «constitutionnelle», le constituant européen, penché sur l’Union et «incité» à endiguer d’éventuelles incursions des institutions européennes dans le champ des compétences nationales, s’est résigné, au fil des réformes des traités, à «limiter» et, ensuite, à «bloquer» la dynamique intégrative intrinsèque à la philosophie d’enchaînement (ou de débordement) fonctionnel des tâches («spill-over») de Jean Monnet, celle des passages successifs vers plus d’intégration sociale, économique, monétaire, voire, in fine, politique. En effet, les traités (TUE et TFUE), sous la pression de tendances nationales souverainistes, procèdent audit «blocage» intégratif, passant, aujourd’hui, de la version antérieure qui confinait l’action de la CE «dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés», à l’établissement, désormais, d’un principe «d’attribution des compétences», en vertu duquel, «toute compétence non attribuée à l’Union dans les traités appartient aux États membres» (article 5, par.2 TUE).Ceci dit, et en dehors des compétences exclusives attribuées à l’Union, on a fait preuve de pragmatisme sociétal et prévu aussi des cas de compétences partagées (entre les deux niveau de gouvernance) ainsi que de compétences qualifiées d’appui (dirions-nous «rôles d’appui»), soit d’actions appuyant, coordonnant et complétant celles des États membres.
Dans cet ordre de schéma «constitutionnel», la santé publique relève, essentiellement, du champ national (selon l’article 168, par. 7 TFUE, les États préservent l’essentiel de leurs droits souverains en matière de santé publique, qui comportent, notamment, la «définition de la politique de santé, ainsi que l’organisation et la fourniture de services de santé et de soins médicaux» et leur gestion, comme, également « l’allocation des ressources» afférentes), avec l’Union intervenant par une bien plus faible compétence d’appui pour «la protection et l’amélioration de la santé humaine» (article 6, point a) TFUE) , avec, par ailleurs, une compétence partagée dans un seul cas, celui des «enjeux communs de sécurité en matière de santé publique, pour les aspects définis dans le présent traité» (article 4, par. 2, point k) et article 168, par. 4 TFUE); notons aussi que dans ce seul aspect de santé publique, à compétence partagée, l’invocation du principe de subsidiarité (article 5, par. 3 TUE) devrait permettre à l’Union, tout en respectant la préséance des États, d’assumer des rôles d’action à titre subsidiaire, soit de suppléance et d’appoint, en cas de carence des États (niveau central, régional et local), par manque de capacité d’action suffisante, alors qu’une intervention collective européenne est, eu égard aux dimensions du problème à traiter et des effets recherchés, jugée, optimale, pour atteindre les objectifs visés.
2° Pour ce qui est, maintenant, de la transposition de ce schéma «constitutionnel» (restrictif pour une action européenne commune) à la réalité des rôles joués par l’Union en matière de santé publique dans le contexte de la pandémie de coronavirus, force nous est de constater que les institutions européennes ont pu, tout de même, déployer, en vertu, surtout, de leur compétence d’appui, des actions supplétives et d’appoint des politiques de santé publique des États, grâce aux fonctions pivot assumées par la Commission et son appareil d’unités administratifs et scientifiques, avec aussi le concours du réseau d’agences spécialisées. En effet, l’exécutif de Bruxelles s’est attelé à un objectif d’intervention conforme à ses rôles de «gardien des traités» et de coordinateur des actions paneuropéennes de recherche pour la protection-promotion de la santé publique, visant, notamment: a) le maintien de lafluidité-solidarité-coopération transfrontalière et intereuropéenne, menacée par des actions de «cavalier seul» d’États membres, dont les fermetures de frontières et les blocages de circulation de produits, de services et de personnes; b)la promotion d’un bassin commun de recherche et de production accélérée de biens (équipement de traitements, produits pharmaceutiques, vaccin) ainsi que la constitution d’un réservoir de ressources d’assistance technique et budgétaire, en renforcement des systèmes nationaux de santé et en couverture, au moins partielle, des coûts de finances publiques nationales directement liés au déferlement de la pandémie; c)la suspension et l’assouplissement temporaires de certaines règles de discipline macroéconomique et de concurrence; d) une synthèse des mesures de l’Union en cette matière, présentée par la Commission dans sa Réponse européenne coordonnée de lutte contre l'impact économique du coronavirus», du 13 mars 2020, et identifiant des pistes d’action de l’Union, depuis sans cesse mises à jour (les grandes lignes de cette intervention sont données infra, B, 1°). En revanche, au chapitre de la mobilisation de moyens financiers pour lutter contre la récession en marche, due à la pandémie, et promouvoir la relance-reconstruction de l’économie et du filet social, l’Union a dû (en dehors de recours à des fonds provenant du budget de l’Union) se remettre à la volonté des États, qui ont déplacé leur «bras de fer» de négociation ardue au sein de l’institution intergouvernementale que constitue le Conseil européen, pour un accord, réalisé, in fine, « aux forceps», le 23 avril 2020 (voir, infra, B, 2°).
B- Gulliver empêtré : si les États savaient, si l’Union pouvait
1° La procrastination de l’Union : le besoin d’une évaluation différenciée
Des critiques, plutôt acerbes, furent adressées à l’Union européenne de la part d’un certain nombre de pays membres, eu égard aux lenteurs du processus d’adoption des mesures d’aide dans la lutte face à la pandémie de coronavirus ; aussi, ont-elles pu créditer, aux yeux d’une importante partie de l’opinion publique, une responsabilité de carence des institutions européennes que la tribune parue, au début avril de cette année, et exprimant les regrets de la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen à l’Italie pour la réaction tardive de l’Union, paraissait corroborer. Or, une telle perception n’est pas en totale adéquation avec la réalité : malgré l’étroite marge d’action laissée à l’Union par les traités en matière de santé publique, l’intervention de la Commission (toujours en dialogue avec le Parlement européen) et de son appareil administratif et scientifique fut, l’avons-nous évoqué, prompte et ciblée sur le renforcement des systèmes nationaux de santé, le respect du marché unique, l’assouplissement-suspension, dans la crise, de règles macroéconomiques et le déploiement d’interventions budgétaires, de concert, certes, avec le Conseil et le Parlement; et si, en revanche, il y a responsabilité de déficience, celle-ci est, plutôt, due à la procrastination des chefs d’État ou de gouvernement en Conseil européen et la tribune de la présidente de l’exécutif européen y fait, d’ailleurs, allusion («Il faut reconnaître qu'au début de la crise, face au besoin d'une réponse européenne commune, beaucoup trop n'ont pensé qu'à leurs problèmes nationaux»).
a.- Bien que nouvellement installée (entrée en fonction le 1erdécembre 2019, presque en même temps que l’ annonce officielle de l’apparition du coronavirus en Chine), hautement politisée et d’une présidence à la légitimité déficitaire, car dissociée, cette fois-ci, du mode de désignation «tête de liste» («Spitzenkandidat») gagnante aux élections européennes (issue plutôt de «marchandages et compromis politiques globaux» des chefs d’État ou de gouvernement en Conseil européen), la Commission nous a surpris par la promptitude de sa réaction à la pandémie et l’orientation adoptée, toujours eu égard aux limites «constitutionnelles» de son rôle dans ce domaine.
- Tout d’abord, sur le plan des initiatives d’alerte, d’information et d’appui technique-scientifique aux systèmes nationaux de santé, la Commission ne pourrait pas être taxée de procrastination, tout retard ou obstacle de déploiement à ce chapitre devant être plutôt attribué aux États membres qui, dans la panique de la pandémie et considérant, en outre, la santé publique un domaine prioritaire de compétence nationale, ne se sont pas alignés à temps sur une synergie européenne de lutte. En effet, la Commission a fait preuve de diligence, ce dont attestent les quelques exemples, ci-après, et leur date d’action afférente : suite à l’apparition du coronavirus en Chine, en décembre 2019 (selon les autorités de ce pays, bien que certains soupçonnent une apparition déjà en novembre) et de l’alerte de l’OMS, en janvier 2020 (la qualification du phénomène de pandémie, par l’OMS, n’interviendra que plus tard, soit le 11 mars 2020), la Commission rend audibles ses premières communications, d’alerte et d’information, dès le mois de février 2020, et décide, par la suite, le 2 mars 2020, le passage de l’alerte «modérée» à l’alerte «élevée», faisant, également, connaître une série d’évaluations d’étape du Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC); quant à la recherche scientifique, elle accélère sa cadence dans le cadre du Programme Horizon 2020, par l’annonce, le 6 mars 2020, de la mobilisation d’un montant supplémentaire de 37,5 millions d'euros pour des travaux de recherche urgents sur la mise au point de vaccins, de traitements et de tests de diagnostic pour la lutte contre le coronavirus ; parallèlement, elle déploie des efforts pour assurer le maintien de la fluidité-solidarité-coopération transfrontalière et intereuropéenne, dans le cadre du marché unique.
- Dans la foulée de ces interventions préliminaires, la Commission présenta, le 13 mars 2020, son initiative d’ensemble, la «réponse européenne coordonnée pour lutter contre l'impact économique du coronavirus», pièce maîtresse des mesures de solidarité européenne (complétée par le rapport de l’Eurogroupe, du 9 avril 2020), mobilisant d’importantes ressources budgétaires de l’Union pour venir en aide aux systèmes nationaux de santé publique, tout en réitérant son engagement pour le maintien de l'intégrité du marché unique, compromise par des mesures nationales de contrôles- blocages aux frontières. Au centre de cette «réponse européenne», nous relevons quelques engagements prioritaires de l'Union, concernant les efforts de soutien du secteur socioéconomique des États membres, affaibli par l’impact de la pandémie et promettant de: i) faire preuve de flexibilité par le recours à la clause dérogatoire générale de dépassement du seuil de déficit budgétaire (3% du PIB) et de dette (60% du PIB) permis (Pacte de stabilité et de croissance) et, également, par l’autorisation d’aides d’État, autrement interdites, lorsqu’en vertu d’une disposition des traités (article 107, par. 2, point b) et par.3, point b) TFUE) celles-ci sont destinées «à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires» ou «à promouvoir la réalisation d’un projet important d’intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre» ; ii) garantir la solidarité dans le marché unique (entre autres, dans «la production, le stockage, la disponibilité des équipements de protection médicale et des médicaments») ; iii) procéder à la mobilisation du budget de l’Union pour venir en aide aux PME; iv) introduire une nouvelle initiative d'investissements de 37 milliards d'euros, au titre de la politique de cohésion pour lutter contre la crise provoquée par le coronavirus ; v) déployer (de concert avec le Parlement européen) des efforts soutenus pour surmonter le «blocage» des États au niveau du nouveau cadre financier pluriannuel (2021-2027) et le doter de montants à la hauteur, notamment, du défi présenté par la pandémie et ses dégâts socioéconomiques, mais, également, par d’autres impératifs du présent et du futur, tels que le changement climatique et sa réponse «Green Deal». Comme complément essentiel à cette «réponse» est venu, par la suite, un instrument d’intervention temporaire, SURE, en faveur des travailleurs et des entreprises de pays durement frappés par la crise économique et les grandes pertes d’emplois en découlant.
b.- Les États membres, en revanche, malgré les quatre réunions de leurs chefs d’État ou de gouvernement au sein du Conseil européen (l’une en Conseil européen extraordinaire et les trois autres en vidéoconférence) n’ont, malheureusement, pas pu arriver à un consensus sur les mesures collectives d’aide pour compenser les pertes, directes et indirectes, de leurs systèmes nationaux, en amont et en aval de la pandémie, et disposer, également, de nouvelles ressources financières à consacrer à la relance de leurs économies en voie d’effondrement; agissant, au contraire, au départ, en «cavaliers seuls» (pour actionner, avec des ratés, leurs propres systèmes de santé, déjà défaillants, ériger des frontières nationales, annoncer des prestations financières nationales «à chaud», en ordre dispersé, sans plan stratégique d’ensemble, ni prise en compte suffisante de l’impératif de perspective européenne de lutte), ils ont réduit l’efficacité de l’intervention de l’Union. En effet, la réunion du Conseil européen extraordinaire, des 20-21 février 2020, s’est enlisée, pour l’essentiel, dans un «bras de fer» infructueux, sur le budget à long terme de l'UE (période 2021-2027) ; quant aux trois vidéoconférences des membres du Conseil européen des 10, 17 et 26 mars 2020, elles ont confirmé la fracture Nord-Sud sur les mesures socioéconomiques à adopter (entre autres : aider les entreprises et les travailleurs, les deux durement frappés par la crise ; favoriser la reprise-reconstruction de l’économie après le passage de la pandémie), achoppant, surtout, sur le principe et les conditions de mobilisation du Mécanisme européen de stabilité (MES) et, également, sur la question d’une mutualisation des dettes, ne fût-ce que temporaire, soit liée à la pandémie et ses effets socioéconomiques (la proposition d’«euro-obligations corona» a, toutefois, été fortement appuyée par des pays dudit Sud européen) ; seule petite consolation, in fine, est celle du renvoi du dossier, lors de la vidéoconférence du 26 mars, à l’Eurogroupe, pour examen et rapport de propositions, dans un court délai de deux semaines, ce qui fut fait le 9 avril 2020, avec un consensus sur l’essentiel des éléments controversés, à l’exception de la mutualisation des dettes liées au coronavirus et à son impact négatif sur l’économie, qu’elle se fasse par l’émission d’une «euro-obligation corona» ou par un fond à financer dans une optique d’«endettement mutualisé».
Après ce sinueux parcours institutionnel-décisionnel, la fumée blanche s’est élevée in extremis de l’Eurogroupe, laissant augurer une pause dans l’inquiétante procrastination du Conseil européen. En effet, le rapport de l’Eurogroupe «on the comprehensive economic policy response to the COVID-19 pandemic», fruit d’un consensus de ses membres, fut endossé par le Conseil européen du 23 avril 2020, sur ses trois «filets de sécurité» (travailleurs, entreprises, États), comportant des mesures qui s’élèvent à 540 milliards d’euros et qui devraient être opérationnelles le 1er juin de cette année. Il s’agit, notamment: i) de la mobilisation du Mécanisme européen de stabilité (MES), à la hauteur de 240 milliards d’euros de crédits, disponibles pour tous les pays de la zone euro ; ii) de l’intervention de la Banque européenne d’investissement (BEI), avec un fonds de garanties de 25 milliards d’euros, destiné au soutien de prêts pouvant aller jusqu’à 200 milliards d’euros, à destination des entreprises et, sous certaines conditions, des banques, montant disponible pour tous les États ; iii) du recours au nouvel instrument temporaire proposé par la Commission, celui du plan SURE, appuyé sur le budget de l’Union et des garanties des États membres et offrant des prêts jusqu’à 100 milliards d’euros pour des programmes de soutien de la main-d’œuvre et de lutte contre le chômage.
En revanche, après un abandon implicite de la mutualisation des dettes par la voie de l’émission d’«euro-obligations corona», le Conseil européen, sous la pression des pays du Sud, qui se sont rabattus sur le principe émis par l’Eurogroupe d’un Fonds pour la relance (dans l’espoir de certains d’arriver, in fine, à une mutualisation des dettes lors du financement de ce Fonds), a retenu cette dernière idée et chargé la Commission de lui présenter d’urgence les principaux paramètres d’un tel Fonds, compte tenu de la variété d’approches (sur la forme, le contenu, les conditions d’accès, le mode de financement etc.) évoquées par divers pays, au sein de l’Eurogroupe ou dans d’autres enceintes : à ce propos, il paraît évident que les contours d’une telle réalisation seront déterminants dans la recherche d’une synthèse de positions diamétralement opposées au sein de la configuration clivante «Nord-Sud» de l’Union et, au-delà, pour l’avenir de la construction européenne que guette la cristallisation de la fracture ou une crise financière à effets de dominos néfastes.
À cet égard, les idées émises en amont du mandat d’étude et de proposition donné à la Commission pourraient, avec certains raccourcis de variations, se regrouper autour de deux acceptions d’un tel Fonds. La première, qui se rapproche de ce que les pays du Nord accepteraient, quoiqu’«à reculons», se déclinerait à plusieurs traits fondamentaux : fonds temporaire (car lié aux effets de la pandémie), intégré dans le cadre financier pluriannuel de l’Union /CFP (2021-2027) aux ressources largement augmentées (la chancelière Angela Merkel se dit prête à considérer une contribution budgétaire allemande fort accrue, pendant que la présidente de la Commission Ursula von der Leyen émet l’idée de doubler le budget de l’Union), connaissant une répartition asymétrique des prestations(«viser les secteurs et zones géographiques européens les plus touchés» ), optant pour la forme de prêts et financé par une levée de fonds sur les marchés financiers, garantie par les États membres, via le budget de l’Union (on trouverait ici une forme de mutualisation temporaire de dette). La seconde que des pays du Sud mettent déjà de l’avant, dans des versions maximalistes ou modérées, rappellerait le type de «tiroir-caisse» du «paquet» de sauvetage de 540 milliards d’euros, déjà approuvé par le Conseil européen, et répondrait aux paramètres essentiels qui suivent: fonds permanent ou, au moins, de longue durée, pour promouvoir la relance à court et à moyen terme (suite aux effets de la crise provoquée par la pandémie), mais, également, pour favoriser, dans le long terme, la modernisation constante des économies nationales et leur homogénéisation (nous les avons déjà qualifiées de profondément asymétriques, ce qui constitue, toujours, une anomalie, malheureusement acceptée à Maastricht, dans une union monétaire sans le préalable d’une union économique totale, ni la présence d’économies homogènes, avec l’espoir d’alors, avéré, depuis, illusoire, d’une convergence par le biais de critères de performance et de discipline d’ordre macroéconomique (aujourd’hui suspendus, si pas abandonnés)); fonds autonome, établi en dehors du cadre financier pluriannuel de l’Union, dans une optique de libéralité, qui le soustrairait ainsi des stricts contrôles d’attribution et de gestion, comme aussi des rigoureuses procédures budgétaires de l’Union; fonds aux déboursés, préférablement, sous forme de subventions plutôt que de prêts; fonds aux avoirs (prévus) d’intervention inédits, situés entre 1 000 et 2 000 milliards d’euros, à financer (dans une optique de mutualisation) sur les marchés (emprunts à très long terme), avec la garantie de l’Union.
2° Le paradoxe qui surprend et interpelle : le glissement d’une quête d’intervention commune et cohérente de l’Union dans le domaine de la santé publique et de la reprise économique vers une approche d’Union-providence moyennant un «tiroir-caisse», signe de refus d’accepter la radioscopie attentive des insuffisances systémiques nationales, suivie d’une feuille de route réaliste de remèdes
Sur le plan de l’évaluation qualitative de ce «paquet» de mesures (plutôt que plan d’action, à notre avis) et du Fonds de relance au profil évoqué (surtout dans la perspective de sa seconde acception), force nous est d’y voir un type de «tiroir-caisse», ambitieux sur les montants mobilisés, modeste et déficient dans ses fondements stratégiques et conditionnalités, source probable de nouvelles dissensions-fissures à l’horizon du moyen et du long terme. Cette qualification, suivie d’appréhensions, tient compte, en effet, d’une série d’éléments structurels et perceptuels de fragmentation de l’Union ainsi que des faiblesses propres aux mesures considérées, soit: i) de l’anticipation d’un crescendo de divisions dans cette Union déjà fissurée par le caractère socioéconomique hétéroclite des membres de la zone euro et les profonds écarts de vision et d’attentes, sans cesse observés, parmi les élites dirigeantes des États membres (clivages d’euro-enthousiastes, eurosceptiques et europhobes ; érosion des forces politiques traditionnelles, sous la pression des extrêmes ; vent fort de populisme, traversant, bien qu’à des degrés variables, l’ensemble de l’éventail politique de l’Union et des opinions publiques qui s’y greffent); ii) de l’adoption, dans une expression de solidarité européenne face aux populations des pays qui ont le plus souffert de la pandémie, du principe de symétrie, selon lequel «tous les pays sont confrontés à un choc extérieur symétrique, dont aucun pays n’est responsable, mais dont tous doivent subir les conséquences négatives» (traduction d’un extrait de la lettre de neuf chefs d’État ou de gouvernement de pays du Sud européen, adressée au président du Conseil européen Charles Michel, le 25 mars dernier), alors que l’on sait aujourd’hui, pertinemment, que l’impact de la pandémie sur les système nationaux de santé (et, par ricochet, sur les ressources humaines et financières des pays) n'est pas symétrique, vu que, dans une optique comparative, nombre de ces systèmes, bien préparés, en amont de la crise et de longue date, ont pu mieux résister à la pandémie et obtenir de meilleurs résultats dans la protection de la santé publique et de leur tissu socioéconomique, ce qui soulève des questions d’imputabilité, pour des raisons certes pas punitives, mais correctrices d’insuffisances systémiques nationales par des conditionnalités d’affectation-gestion de cette aide européenne à dispenser; or, certains pays, refusant le principe même d’imputabilité, rejettent tout programme d’aide qui serait accompagné (à l’instar des programmes de sauvetage des années 2008 et suivantes) de conditionnalités de contrôles rigoureux d’utilisation et de réformes structurelles (dans le système de santé et dans l’économie), si l’on considère, par exemple, l’apostrophe, autant catégorique qu’étonnante, du président du Conseil des ministres d’Italie, Giuseppe Conte «si quelqu’un devait songer aux mécanismes de protection personnalisés mis au point par le passé, alors je tiens à le préciser : ne vous donnez pas cette peine, vous pouvez les garder, car l’Italie n’en a pas besoin » ; iii) corrélativement, de la non-application, dans le cas d’un prochain recours aux crédits du MES, dans la foulée des pertes causées par la pandémie (le Mécanisme prévoit, normalement, des conditions d’ajustements macroéconomiques et de réformes structurelles), des contraintes habituelles de son utilisation ainsi que de l’octroi de la possibilité d’en bénéficier non seulement pour des besoins directement issus de la crise de la pandémie mais, également, pour ceux d’un lien indirect, ouvrant ainsi la porte à des permutations de fonds par un jeu de postes budgétaires ; iv) de la suspension, parallèle à l’ouverture de ce «tiroir-caisse», des règles de discipline macroéconomique, au risque de propulser le déjà lourd endettement de certains pays vers des niveaux supérieurs, inédits, incontrôlables (pouvant, dans certains cas de pays, se rapprocher, voire dépasser, selon un scénario pessimiste, mais non moins probable, les 200% du PIB) que les marchés financiers, dans une économie mondiale aux choix multiples d’investissements, sauront sanctionner, avec comme résultat une nouvelle crise économique dans la zone euro, tirant vers le bas même les pays dits «vertueux» ; v) de l’acceptation d’une certaine forme de «mutualisation» des dettes à contracter (l’avons-nous vu) pour financer le Fonds pour la relance, plaçant l’Union dans une spirale d’endettement incontrôlable, vu l’extrême hétérogénéité de ses économies membres ; vi) du risque, enfin, d’un sérieux coût déstabilisant de politique interne dans plusieurs pays dits «vertueux», hostiles à ce déploiement massif de crédits et d’aides financières considérables et sans conditionnalités, comme aussi à des formules de mutualisation des dettes, ceci d’autant plus que nous sommes en système politique (l’Union) de déficit démocratique, qui, bien que privé de gouvernance fédérale (gouvernement et parlement), imposerait, tout de même, indirectement, de lourdes charges aux contribuables nationaux (pensons au vieil adage de souci démocratique «No taxation without representation» et à la philosophie dont la Cour constitutionnelle allemande fait écho dans sa jurisprudence «européenne» (notamment à l’occasion de l’établissement du MES, en sérieux déficit démocratique), celle «de la nécessaire conditionnalité politique de l’intégration économique»; vii) «in fine», de l’écart croissant qui sépare deux visions diamétralement opposées de la construction européenne en cours parmi les États membres de l’Union, la première liant la solidarité européenne au strict respect de règles de discipline macroéconomique (du reste, déjà juridiquement finalisées et contraignantes) et au principe d’adéquation du pouvoir de dépenser de l’Union avec le degré de sa structuration politique (pour éviter le déficit démocratique que nous venons de souligner supra, vi), la seconde voulant un partage paneuropéen de ressources et de dettes, par des transferts financiers considérables, mais sans impact sur les droits souverains des pays récipiendaires d’aides (rejet, notamment, des conditionnalités de contrôle sur l’affectation et gestion socioéconomique des aides à l’intérieur de l’espace politico-économique national), au risque de transformer ainsi l’Union en système de fédéralisme économique «à sens unique» et ceci sans son nécessaire complément de fédéralisation politique.
Panayotis Soldatos est professeur émérite de l’Université de Montréal et titulaire d’une Chaire Jean Monnet ad personam à l’Université Jean Moulin – Lyon 3
