Panayotis Soldatos, le 22 novembre 2018
La longue marche de la Communauté européenne, aujourd’hui relayée par Union européenne, nous permet d’y observer un grand nombre d’éléments constitutifs de son régime systémique qui demeurent volontairement (vu les tendances souverainistes) embryonnaires et forcément inefficaces : ils cachent des compromis de partenaires, arrêtés à un niveau de dénominateur commun si bas qu’ils se transforment en expédients contre-productifs et décrédibilisent, de la sorte, le processus intégratif du Vieux Continent, pourtant en quête de cohésion et d’insertion dynamique dans l’arène d’un monde globalisé et en mutation constante.
Pour preuve de telles carences systémiques, et considérant les limites de l’espace imparti à une Chronique, nous en retenons, ici, une, d’actualité brûlante, celle du régime «constitutionnel» de contrôle politique du manquement des États membres à leur obligation de respect des valeurs sociétales de l’UE (article 7 TUE sur ce contrôle, renvoyant à l’article 2 TUE sur les valeurs à protéger), dont l’inefficacité criante, face aux violations observées les dernières années, notamment dans plusieurs pays du Centre et de l’Est européens (surtout en Hongrie et en Pologne), vide de sa substance ce dispositif de protection du citoyen européen, laissé, en l’occurrence, à la merci des dérives juridico-politiques des autorités nationales ; on discrédite ainsi, à l’intérieur comme à l’extérieur de l’espace européen, une Union, qui se veut, pourtant, gardienne d’une pièce maîtresse du patrimoine politique du Continent, celle de l’État de droit et des libertés fondamentales, finalité essentielle de l’unification européenne.
En effet, les carences de ce dispositif européen de contrôle politique des États membres, en cas de «risque clair de violation grave» ou d’ «existence de violation grave et persistante» des valeurs de l’Union, illustration d’une culture politico-institutionnelle du dénominateur commun le plus bas (notamment, par le besoin d’unanimité pour la constatation de la «violation grave et persistante» et le choix d’une procédure «étapiste», lente et d’interactions institutionnelles lourdes), entachent le mécanisme de l’article 7 TUE de paralysie d’activation et de mise en œuvre; aussi la prétendue prudence devient-elle procrastination et paralysie. Et, pourtant, ni les dirigeants des États membres, ni les institutions de l’Union ne paraissent résolus à déployer des efforts soutenus en vue d’une réforme substantielle du traité en cette matière, en dehors de celle de l’introduction, par le traité de Nice, à l’article 7 TUE, d’une phase préalable d’«alerte», en cas de «risque clair de violation grave» desdites valeurs, modification qui, de surcroît, sert, aujourd’hui, le verrons-nous, d’instrument de procrastination, permettant de s’attarder à la phase du «risque», là où nombreux seraient enclins (dans le cas, notamment, du comportement de violations au niveau de la Hongrie et de la Pologne) à voir, déjà, une «violation grave, existante et persistante». Aussi, États membres et institutions de l’UE se résignent-ils à un de facto «déni de contrôle» et occultent-ils leur apraxie de mise en œuvre du mécanisme derrière l’invocation de la gravité du recours, qualifié, alors, d’«option nucléaire», car dirigé contre des États souverains, plutôt que d’avouer son caractère inopérant et tenter sa révision de paramètres.
A.- Le régime de contrôle politique du manquement des États membres à leur obligation de respect des valeurs sociétales de l’UE : finalité, paramètres, impasse
1° Selon les dispositions des par.1er et 2 de l’article 7 du traité d’Amsterdam sur l’Union européenne, reprises (comme par. 2 et 3) par celui de Nice (vu l’introduction, alors, d’un nouveau paragraphe 1er – voir, infra, no 2°) et légèrement modifiées par le traité de Lisbonne, en cas de constatation, par « le Conseil européen, statuant à l'unanimité sur proposition d'un tiers des États membres ou de la Commission européenne et après approbation du Parlement européen», de l' «existence d'une violation grave et persistante par un État membre des valeurs visées à l'article 2»(par. 2), «le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut décider de suspendre certains des droits découlant de l'application des traités à l'État membre en question, y compris les droits de vote du représentant du gouvernement de cet État membre au sein du Conseil»(par. 3).
Ce dispositif, d’une volonté «constitutionnelle» de contrôle politique des États membres, dans le domaine du respect des valeurs fondamentales de l’Union, ne fut, certes, pas étranger à une crainte conjoncturelle, mais aux traits de prolongement dans le temps, celle liée au processus d’élargissement de l’Union vers les pays du Centre et de l’Est européens (lesdits PECO) et, ultérieurement, la Turquie, États dont les fragilités démocratiques devenaient évidentes (ayant déjà observé les fréquentes violations de la Convention européenne des droits de l’homme, à la suite de l’adhésion «massive» – voire prématurée pour beaucoup d’observateurs – des PECO au Conseil de l’Europe et à la Convention); ceci d’autant plus, dirions-nous, que le laxisme observé lors de l’examen, souvent hâtif, de la recevabilité d’admission de nouveaux États dans l’UE, notamment au chapitre de leur performance en matière de respect de l’État de droit, des droits fondamentaux et des autres valeurs de l’Union, suggérait la recherche, faute de clause d’exclusion, d’un mécanisme de sanctions allant jusqu’ à une sorte de «suspension partielle et temporaire» de l’État contrevenant. Par ailleurs, il importe d’y voir, également, l’introduction d’une nouvelle facette de la citoyenneté européenne, celle qui permet l’établissement d’un lien direct entre l’Union et les populations des pays membres, en vue d’une protection contre tout agissement d’autorités nationales représentant une violation grave et persistante des valeurs démocratiques.
Malheureusement, ces nobles intentions et proclamations furent compromises, l’avons-nous déjà évoqué, par le recours à la culture -- hélas prédominante dans des champs essentiels de l’intégration européenne, proches aux préoccupations souverainistes d’États membres -- du dénominateur commun le plus bas : la paralysante exigence d’une constatation de violation à l’unanimité d’une institution européenne intergouvernementale (Conseil européen, livré au «bras de fer» des chefs d’État ou de gouvernement des pays membres) et l’ajout, politiquement, certes, pertinent, de l’approbation d’un Parlement européen tributaire toujours d’allégeances, à la fois politiques et nationales, éclatées (avec 28 États membres) et soumis, dès lors, à la fragmentation de forces politiques hétérogènes (étalées sur un vaste éventail d’euro-enthousiastes, eurosceptiques et europhobes) confèrent à ce procédé de constatation une «acampsie» de contrôle, le rendant ainsi inopérant. Il est, dès lors, étonnant, voire déconcertant de constater que les institutions de l’Union (en particulier, la Commission), plutôt que d’admettre cette carence «congénitale» du mécanisme et préconiser sa révision profonde (entre autres, l’abandon de la règle de l’unanimité et l’établissement de délais précis et diligents de franchissement des étapes de la procédure), sombrent dans l’aboulie en cette matière.
2° Souffrant déjà de carence «congénitale», ce dispositif de constatation-sanction a connu un ajout se voulant de prudence, soit l’introduction, l’avons-nous annoncé, par le traité de Nice, d’une phase préalable d’alerte (préventive, par rapport à celle thérapeutique du traité d’Amsterdam) en cas de «risque clair de violation grave». Dans ce cas, un nouveau paragraphe (1er) fut inséré, sorte de «carton jaune» : « Sur proposition motivée d'un tiers des États membres, du Parlement européen ou de la Commission européenne, le Conseil, statuant à la majorité des quatre cinquièmes de ses membres après approbation du Parlement européen, peut constater qu'il existe un risque clair de violation grave par un État membre des valeurs visées à l'article 2» (du traité sur l’UE).
a.- Cette phase d’alerte, d’une approche préventive, trouve son origine conjoncturelle dans la volonté de doter l’Union d’un certain levier d’action multilatérale (européenne) face à des États membres dont les agissements présentent des «risques» clairs de violation grave desdites valeurs, afin que l’on puisse les éliminer avant leur éventuel passage au stade de la «violation grave, existante et persistante». En effet, et sans entrer dans le détail de la crise autrichienne du début de l’année 2000 (il fut, alors, question d’un gouvernement de coalition avec la participation du parti d’extrême droite FPÖ, dont le comportement politique antérieur avait été jugé antidémocratique), on a ressenti, à l’époque, au sein de l’Union, vu les pressions anticipées de la composante d’extrême droite de ce schéma gouvernemental, le besoin d’intervenir pour empêcher le dérapage politique d’éventuelles actions législatives-administratives «musclées», en violation des valeurs de l’Union; faute, toutefois, de disposition du traité permettant aux institutions européennes de se pencher collectivement sur de tels «risques» et après d’infructueux efforts d’actions de pression bilatérales, donc hors traité, le constituant, lors de la conclusion du traité de Nice, s’est résolu à l’ établissement de cette phase préalable et préventive d’alerte.
À cet égard, force nous est d’exprimer, ici, notre étonnement de déception devant la quasi-disparition chez bien des dirigeants européens de cette sensibilité de réaction face à des coalitions gouvernementales accueillant en leur sein des forces extrémistes de l’éventail politique : par exemple, l’actuelle coalition gouvernementale, en Autriche, entre les conservateurs de l’ÖVP et l’extrême droite du FPÖ, n’a pas suscité assez d’émoi pour se tourner vers le mécanisme d’alerte de l’article 7, par. 1er TUE, face au risque de violation grave des valeurs de l’Union dans ce pays qui assume, de surcroît, la présidence tournante du Conseil de l’Union, au second semestre de 2018; il en va de même de la situation italienne. Qu’il nous soit, dès lors, permis, ici, l’exclamation de déception «O tempora, o mores»!
b.- Quant à la rationalité d’introduction de cette phase d’alerte, elle fut double : besoin d’éliminer des risques clairs de violations graves, avant qu’ils ne dégénèrent en violations accomplies; corrélativement, prise en considération de l’acampsie, à la fois politique et procédurale, du mécanisme d’activation de la procédure de constatation d’une violation grave, existante et persistante (unanimité des États membres— sans, certes, la participation de l’État incriminé) et souhait, consécutif, d’agir, en amont et à temps, par la constatation d’un risque clair de violation, confiée à une décision majoritaire (quatre cinquièmes des États membres ) et de mettre ainsi, possiblement, fin à ces débuts de processus de manquement d’un État pour violation des valeurs de l’Union.
Il importe, aussi, d’affirmer, ici, que cette première étape préventive n’est naturellement pas une phase préalable obligatoire pour le passage à la constatation-sanction, chacune des deux phases préservant son autonomie. Cela dit, il n’est pas exclu, dans le déroulement réel des événements, que l’incertitude des faits incriminants fasse hésiter sur l’existence d’une violation grave et que l’on préfère, dès lors, l’activation du mécanisme d’alerte, sans qu’il faille, cependant, y demeurer longtemps, dans une aboulie de procrastination qui empêche le déclenchement de la procédure de constatation-sanction d’une violation grave, existante et persistante.
Malheureusement, la récente approche, suivie dans le cas de la Hongrie et de la Pologne, laisse penser à un «détournement d’objectif» dans le cadre de ce mécanisme : les institutions européennes et les États membres préfèrent, implicitement, activer la phase préventive, comme moyen de pression à l’égard d’un État, pourtant déjà, selon notre analyse de son comportement (voir infra), en situation de violation existence et persistante, dans l’espoir, actuellement illusoire, qu’il reviendrait au respect des valeurs de l’Union ; ils évitent, de mettre en œuvre le mécanisme de constatation-sanction, conscients à la fois des risques de tension politique grave au sein de l’Union et de leur incapacité de trouver cette unanimité, plutôt inaccessible, de décision. Or, ainsi faisant, ils violent l’esprit du traité (article 7 TUE), sombrant dans un «déni de contrôle», dans un vide de mécanisme devenu «introuvable». Car, disons-le, il nous paraîtrait impératif d’actionner le mécanisme de constatation d’une violation grave et persistante, même dans l’incertitude d’un vote unanime : une majorité, surtout forte, de constatation qui ne réussirait ainsi pas à ouvrir la voie aux sanctions, aurait, néanmoins, son poids politique face à l’État incriminé, lui signifiant une volonté ferme de défense des valeurs de l’Union, tandis que la procrastination d’activation de l’article 7, par. 2 TUE enverrait le message contraire, soit celui d’un laxisme de délitement devenant de la sorte, un déni de contrôle, voire une de facto «impunité».
B.- l’«introuvable» contrôle politique des États membres dans une actualité préoccupante
1° Dans la foulée de ce qui précède, force nous est de constater que nous sommes, aujourd’hui, témoins d’une embarrassante situation d’apraxie, devant la série de violations des valeurs de l’Union au sein de plusieurs pays du Centre et de l’Est européens (penser, notamment, aux violations de la part de la Hongrie et de la Pologne, comme, également, aux «risques» de violations, en gestation, dans plusieurs autres pays -- Autriche, Bulgarie, République Tchèque, Roumanie, Slovaquie, sans, certes, oublier, sur ce chapitre, l’Italie et Malte, qui s’y profilent aussi). Elle ne nous surprend, toutefois, pas, vu que le constituant, tiraillé entre l’objectif d’opérationnalisation de la défense des valeurs de l’Union et les résistances souverainistes, a dû se rabattre sur une disposition à la carence «congénitale», dont l’essence de dissuasion déclaratoire primait sur la protection opérationnelle des valeurs concernées, dans la mesure où le besoin de constatation de la violation à l’unanimité, le lourd processus interactif d’ «étapisme» de phases et d’acteurs, favorisant la procrastination et, in fine, l’absence de justiciabilité du régime rendaient la mise en œuvre du mécanisme aléatoire, voire, à toutes fins pratiques, «introuvable».
C’est ainsi que, aujourd’hui, une condamnation-sanction de la Hongrie et de la Pologne paraît impossible, chacun de ces deux États affirmant son intention de «veto de solidarité» (veto de l’un dans le dossier d’incrimination de l’autre), sans, certes, oublier la disponibilité de veto d’obstruction de la part de la Bulgarie, de la Roumanie et d’autres pays de l’Est européen, situés, actuellement ou à courte et moyenne échéance, à l’intérieur ou à proximité du périmètre de l’article 7 TUE. Les institutions de l’Union se limitent, dès lors, à loger, pour ce qui est du comportement des deux premiers pays, à l’enseigne de la phase préventive du dispositif, encore que sans grand empressement vers la décision du Conseil, alors qu’il y a déjà, le verrons-nous, une situation de violations : elles espèrent que la menace de «carton jaune» conduirait les pays incriminés à modifier leur posture de violation.
2° Et pourtant, pour preuve de l’existence déjà de violations graves et persistantes (au-delà donc du «risque clair de violations graves»), quelques références, d’abord, au cas hongrois et, ensuite, à celui de la Pologne, nous paraîtraient éloquentes. Pour la Hongrie, il s’agit déjà de violations graves et persistantes (vu les mesures législatives et administratives afférentes, adoptées par l’État hongrois) de l’État de droit et des droits fondamentaux, entre autres, par des limitations aux prérogatives de la Cour constitutionnelle et à l’accès à cette juridiction, des atteintes à l’indépendance et l’impartialité du pouvoir judiciaire, un nouveaucadre législatif n’assurant pas suffisamment le fonctionnement de la presse, des restrictions apportées à la liberté académique (notons d’ailleurs, que la «Résolution du Parlement européen, du 12 septembre 2018, relative à une proposition invitant le Conseil à constater, conformément à l’article 7, paragraphe 1er du traité sur l’Union européenne, l’existence d’un risque clair de violation grave par la Hongrie des valeurs sur lesquelles l’Union est fondée», se réfère à des tendances, mais aussi à des faits, soit à des mesures législatives et administratives de violations, ce qui conforte notre thèse sur l’existence déjà de violations graves). Quant au cas de la Pologne, et malgré la préférence accordée par les institutions européennes à l’activation du par. 1er de l’article 7 TUE, pour «risque clair de violation grave» des valeurs de l’Union, il nous paraît, également, évident que la mise en œuvre des réformes de la justice polonaise, entame, entre autres, les principes de la séparation des pouvoirs et de l’indépendance du pouvoir judiciaire (voir, notamment, https://www.la-croix.com/Monde/Europe/Letat-droit-mis-mal-Pologne-2018-06-26-1200950244): aussi devrait-on déjà y voir l’existence de violation grave et persistante de certaines valeurs de l’Union et suggérer l’activation du dispositif de constatation-sanction, sans les tergiversations actuelles de procrastination dans le cadre de la phase préventive (la rubrique 3°, qui suit, sur la position de la Cour de justice, dans le cas de la Pologne, au sujet «du droit fondamental [des citoyens] à un tribunal indépendant», corrobore notre position).
3° Cette impuissance «congénitale» de l’article 7 TUE, surtout dans son paragraphe 2, et cette procrastination de sa mise en œuvre, qui décrédibilisent le processus de ce régime, conduisent à la recherche d’autres dispositions du traité susceptibles de faire cesser certaines violations des valeurs de l’Union. En effet, on a pu considérer la possibilité, dans certains cas, de recours devant la Cour de justice de l’UE, lorsque certaines menaces, voire violations de droits fondamentaux des citoyens d’un pays se manifestent au niveau des pouvoirs publics, en faisant, notamment, référence à l’article 19, par. 1er TUE – «Les États membres établissent les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l'Union» et aux articles de la Charte des droits fondamentaux (notamment à l’article 47 de la Charte sur le «droit à un recours effectif devant un tribunal impartial»).
Sous cet angle, la Cour de justice a pu valider cette voie juridictionnelle. À titre d’exemple, on peut, en effet, mentionner, ici, sa position, à l’occasion d’un renvoi préjudiciel (il y a eu, d’ailleurs, d’autres renvois de ce type) relatif à l’exécution d’un mandat d’arrêt européen (arrêt dans l’affaire C-216/18 PU, 25 juillet 2018) : la Cour a jugé qu’il y avait violation dans l’action d’un État privant l’individu de son droit fondamental «à un tribunal indépendant... et à un procès équitable», à la, suite, notamment, de «défaillances susceptibles d’affecter l’indépendance du pouvoir judiciaire». Or, indirectement, cette prise de position ne pouvait que fragiliser la Pologne, déjà incriminée, au titre de l’article 7 TUE (par. 1er), pour ses réformes d’affaiblissement du pouvoir judiciaire.
Dans la même optique, celle de pallier les insuffisances du contrôle politique de l’article 7 TUE, une saisine de la Cour de Justice par l’exécutif européen s’est avérée concluante. C’est ainsi que, à la suite d’un recours contre la Pologne pour violation de l’indépendance du pouvoir judiciaire, la Cour, dans le cadre d’une procédure accélérée de mesures provisoires, a, en octobre dernier, donné gain de cause à la Commission européenne, par un verdict qui suit la logique du raisonnement lors du renvoi préjudiciel mentionné plus haut. Elle a, en effet, considéré que le train de réformes judiciaires portant, entre autres, sur la Cour Suprême – modification de l’âge de retraite de 70 ans à 65 ans, avec comme résultat le départ de plus d’un tiers de ses juges-- , la justice constitutionnelle, le Conseil national de la magistrature, peut entraîner la violation de l’indépendance de la justice et, dès lors, du droit fondamental de l’individu, l’avons-nous vu, «à un tribunal indépendant et à un procès équitable».
4° In fine, devant cette de facto impasse opérationnelle du régime de l’article 7 TUE (surtout de son «hard core» de constatation de l’«existence de violations graves et persistantes» et de l’imposition de sanctions afférentes), force nous est de déplorer la carence institutionnelle-décisionnelle des institutions européennes, d’une part, l’aboulie, voire la réticence marquée des États membres, d’autre part, dans le domaine de la promotion résolue d’une réforme du traité sur l’Union européenne en cette matière, qui adopterait, en autres : un schéma d’accéléré (délais précis) d’activation de la première phase, celle préventive, de l’article 7 TUE (par. 1er), pour éviter la procrastination actuelle ; la règle décisionnelle de la majorité qualifiée dans la phase de la constatation d’une violation grave, existante et persistante ; une référence, au niveau de la privation de l’État sanctionné de certains de ses droits découlant du traité, des aides financières et, notamment, de celles provenant, entre autres, des fonds structurels. Une telle réforme, soulignant la ferme volonté politique d’agir de façon résolue et diligente dans la mise en œuvre d’un mécanisme de contrôle politique ainsi opérationnalisé, ouvrirait, espérons-le, ultérieurement, la voie à sa judiciarisation «constitutionnelle», en le confiant, dans sa totalité (soit au-delà du respect des prescriptions de procédure que prévoit déjà l’article 269 TFUE), à la Cour de justice, pour assurer ainsi sa transparence et efficacité.
Panayotis Soldatos est professeur émérite de l’Université de Montréal et titulaire d’une Chaire Jean Monnet ad personam à l’Université Jean Moulin – Lyon 3 
