Les Journées Européennes d'Informatique Juridique sont organisées à Paris les 10, 11 et 12 décembre 2008, sous la Présidence française de l'Union Européenne. Il s'agit de "connaître l'état des travaux menés en France et en Europe pour améliorer l'accès au droit et son élaboration grâce aux évolutions technologiques, et de faire valoir les progrès accomplis dans ce domaine."
La sécurité juridique vise le temps des lois : leur capacité à répondre dans des délais rapprochés aux demandes économiques et sociales du corps social. Leur forme : la lisibilité des règles qu'elles véhiculent auprès des citoyens. Leur action : la fiabilité, l'efficience et la pérennité des réponses qu'elles tracent pour atteindre les résultats voulus par les gouvernants.
A l'heure où la France et l'Europe sont secouées par la terrible crise financière, économique et sociale qui traverse le monde, la question de la sécurité juridique revêt une importance cruciale. La capacité des dirigeants à répondre et à faire exécuter les mesures appropriées face à chaque enjeu, qui détermine la confiance des citoyens dans le futur, influencera l'ampleur de la crise elle-même.
Même si la situation est différente et si l'avenir apparaît moins sombre aujourd'hui qu'il n'était en 1929, personne ne sait où s'arrêtera la chute et le fonctionnement du théâtre européen n'est pas sans soulever quelques inquiétudes. Les progrès réalisés par les Nouvelles Technologies de l'Information et de la Communication (NTIC) ouvrent de nouvelles perspectives du point de vue de la crise et la sécurité juridique.
1. Une sécurité globale, rapide et modulaire, qui pourrait être optimalisée
Le cadre politique des rapports entre sécurité et loi diffère sensiblement de 1929. A l'époque, chaque gouvernement croyait que la solution à la crise dépendait de mesures intérieures. Cette croyance était à la fois fausse et mauvaise. L'exacerbation des égoïsmes nationaux a conduit à la guerre.
1.1 A l'heure où les interdépendances sont devenues si grandes, les gouvernements sont conscients des risques de l'illusion protectionniste ; même si la tentation reste forte. - Le système juridique national exerce une forte influence sur l'économie et les mouvements commerciaux et financiers internationaux. L'entreprise investit là où le système juridique et fiscal est le plus attrayant. Tous les Etats sont en concurrence. L'avancée et la sécurité juridique d'un pays exercent une influence sur celles de tous les autres.
Aujourd'hui les structures et les organismes mondiaux et régionaux de l'action globale existent et fonctionnent relativement bien. On a vu nombre d'actions contre la crise être décidées de concert. Toutes les mesures ne peuvent cependant demeurer cantonnées au niveau macro-économique.
Il n'empêche que les défaillances des systèmes juridiques nationaux et internationaux sont la source de la crise financière elle-même. C'est le système européen qu'il importe de consolider et mettre à jour en priorité. Les actions doivent permettre de reconstruire la relation économique et sociale, de manière sensible et immédiate, qu'il s'agisse de réguler la finance, d'ouvrir de nouvelles perspectives à l'industrie et au commerce, en générant immédiatement de nouveaux contrats et de nouvelles demandes, elles-mêmes créatrices d'emplois.
Le marché unique a montré qu'on pouvait moderniser et globaliser une législation, tout en régulant par des techniques appropriées chaque détail nécessaire à la sécurité, à la santé et à l'environnement du citoyen et
en créant plusieurs millions d'emplois.
Les réalités juridiques ont profondément évolué depuis 29. Répondant d'un coté aux directives de la Commission européenne, prenant en compte, de l'autre, les aspirations des parties prenantes dans leur mise en oeuvre, la loi n'est plus l'abstraction souveraine d'antan. Suivant ces évolutions, la place prise par les moyens d'action autres que la sanction pénale n'a cessé de grandir. Pour orienter les comportements des parties prenantes vers les bénéfices de l'intérêt global et la protection de l'environnement, les dirigeants recourent souvent à d'autres instruments complémentaires (la concertation, la formation, financement, crédit d'impôt, conseil, prise de participation, l'obligation de documentation et de transparence ! ...).
Parmi ces nouveaux moyens, citons notamment : les standards. Ce mode d'action est privilégié depuis 20 ans car il fournit un moyen rapide, détaillé et adapté d'application. S'il a fallu 7 ans à l'ISO pour adopter officiellement le nouveau standard sur la configuration des claviers bureautiques et informatiques, la vitesse de mise en uvre a été beaucoup plus grande. Dans les trois mois qui suivirent la présentation du rapport Neuville à Berlin, c'est à dire 7 ans avant son adoption, le standard était déjà présent sur tous les claviers du monde. S'agissant d'adapter un clavier de 102 touches à toutes les cultures du monde, l'enjeu était pourtant de taille.
C'est dans le cadre de ces réalités empiriques que les directives européennes ont produit de grands effets dans chacune des communautés spécifiques qu'elles ont touchées et, parfois, engendrées. C'est sur la sécurité que procurent les standards que repose l'un des gouvernements les plus efficaces de l'Union Européenne : celui de la Nouvelle Approche.
1.2 Toutefois la sécurité juridique européenne est loin d'être optimale. Le temps nécessaire à la création, à la transposition et à la mise en oeuvre des directives dépasse souvent de beaucoup les cinq ans. Nombre de directives ne sont transposées qu'avec de longs retards. Ainsi, le tableau d'affichage du marché intérieur dénombrait 467 cas de retard de transposition en juillet 2008.
Une fois transposée, rares sont les législations qui sont harmonisées correctement la première fois. Les effets bénéfiques des mesures juridiques s'en trouvent restreints, la sécurité des situations et des contrats s'en trouve contrariée et le crédit du droit altéré. Le tableau d'affichage du marché intérieur recensait 1.298 procédures d'infraction ouvertes à la même époque contre les Etats membres.
Les conséquences négatives de cet état de fait pour l'économie et pour l'environnement sont considérables ; d'où la hauteur vertigineuse des amendes et des astreintes infligées par la Commission Européenne. - Pensons seulement à la situation qui serait celle de l'automobile européenne si les efforts déployés dès 1986 pour une automobile verte avaient été plus efficaces.
Quoique moins visibles, les conséquences pour l'économie, pour l'environnement et pour la société d'une législation mal appliquée sont souvent beaucoup plus négatives. Or, il faut bien reconnaître que la mauvaise application des lois européennes n'est pas l'exception. D'après la Commission Européenne, les surcharges que font peser sur l'économie du continent les déficiences de mise en oeuvre de la législation représentent au moins 150 milliards par an (Com 2006-689) !
Dans la situation présente, il serait souhaitable que des mesures énergiques soient adoptées pour contenir et réduire ces déviances.
2. Les nouveaux apports de la transposition assistée par ordinateur
Le processus d'élaboration et de mise en oeuvre des directives peut être amélioré par le recours aux moyens électroniques. L'intérêt du logiciel Dirlab est que pour un coût relativement modeste (quelques millions d'Euros), des résultats substantiels peuvent être atteints à très court terme dans tous les pays concernés (Cf. la communication de l'Université de Nancy : La première directive Asean).
2.1 La transposition des directives européennes devient beaucoup plus rapide lorsqu'on la réussit bien du premier coup (implement right the first time). Pour ce faire, il faut d'abord et avant tout bien répartir les rôles ; notamment entre : les parties consultées, le transposeur, l'auditeur et le régisseur chargé de la planification et du suivi. Avec les droits et les mots de passe, c'est un jeu d'enfants pour l'ordinateur que de mettre en oeuvre l'adage du neveu de Voltaire.
La Transposition Assistée par Ordinateur fournit un tableau de bord qui permet aux autorités chargées de la coordination de suivre en temps réel le processus de transposition étape par étape. La transparence est complète. A la moindre difficulté survenant dans tel ou tel groupe d'implémentation du projet, le régisseur peut intervenir et apporter un soutien approprié. Si la difficulté concerne plusieurs Etats, la Commission peut en être saisie sans délai. Aucune rétroaction de ce type n'existe pour l'instant.
Les dispositions des directives qui suscitent les plus longs débats lors des transpositions sont souvent les dispositions verbatim : celles qui devraient être recopiées purement et simplement (les obligations, les définitions, les annexes). - C'est un nouvel exemple du garage à vélos de Parkinson et de la centrale nucléaire. Dans une directive, il n'y a que quelques dispositions qui comptent pour la transposition. C'est sur ces dispositions décisives que toute l'attention devrait se concentrer. - La méthode intégrée au logiciel Dirlab et les indicateurs d'audit appelle à cette discipline. Pourtant, aujourd'hui encore, beaucoup de spécialistes éminents vantent encore, au nom de la liberté individuelle, les mérites de la plume d'oie et les débats académiques sur la philosophie des choses.
Ceci explique la labellisation des dispositions en trois types qu'opère le logiciel Dirlab : non action, verbatim et décisive. La voie indiquée par ce logiciel de Transposition Assistée par Ordinateur à tous les transposeurs d'une directive est claire, simple et précise. La vitesse de transposition obtenue à l'aide du logiciel devient spectaculaire en regard des pratiques actuelles. L'intelligence des transposeurs et des parties prenantes peut alors se mobiliser tout entière sur ce qui constitue l'essence de la directive : les moyens à mettre en uvre pour atteindre ses objectifs.
2.2 Les fonctions que comporte Dirlab permettent de disposer très rapidement, dès le début du processus, d'un premier jet de transposition pour ouvrir la concertation avec les parties intéressées. L'audit réalisé à la fin des débats sur la transposition, grâce à l'indicateur Ride, garantit le respect de la compatibilité. Sauf décision contraire de l'autorité de transposition, aucune disposition transposée dont le taux de compatibilité est inférieur à 100% n'est tolérée. Autrement dit, avec ce logiciel de Transposition Assistée par Ordinateur, il ne doit plus y avoir aucune infraction en matière de transposition.
Là où l'emploi du logiciel est le plus intéressant, c'est en matière " d'implémentation". Pour assister les responsables de la mise en oeuvre de la législation transposée, le logiciel met en pratique la méthode du plan do check act et de l'amélioration de la qualité créée par William Edwards Deming. L'emploi de cette méthode permet aux administrations publiques de bénéficier des gains considérables qu'ISO 9000 a procurés aux entreprises.
En conclusion, il convient de signaler trois des autres ressources utiles offertes par le label Dirlab.
Son organisation autour d'un plan labels standard permet une meilleure lisibilité du droit européen et de sa mise en oeuvre. D'une part, ce plan autorise une traçabilité de chaque disposition européenne depuis sa conception jusqu'au stade ultime de son application devant les cours suprêmes, en passant par tous les stades de son administration et de sa mise en oeuvre ; d'autre part, il offre la possibilité nouvelle aux administrations européennes de comparer entre elles leurs méthodes de transposition et d'implémentation, afin de dégager les pratiques les plus appropriées pour atteindre les meilleurs résultats.
Concernant les dispositions décisives, à chaque stade important (étude d'impact de la directive, rédaction et audit de la législation transposée, plan annuel de mise en oeuvre), le protocole d'audit prévoit l'examen pratique des normes de consultation des parties prenantes de la société civile. On sait que l'administration répugne parfois à faciliter la participation des parties prenantes et craint les confrontations qu'elle suscite. M. Al Gore, quand il était vice-président des Etats-Unis, a bien montré l'intelligence des parties prenantes lorsqu'il s'agit d'améliorer la qualité des services gouvernementaux, de consolider, d'éliminer et simplifier la réglementation, de diminuer les charges : « today's information technology is the great enabler for reinvention ».
Multi pays, le logiciel ne concerne pas seulement tous les pays membres de l'Union Européenne et tous les Etats associés, il est également multi régions. A tout moment, moyennant un simple paramétrage du logiciel, la transposition et l'audit d'implémentation peuvent être décentralisés au niveau local. Autrement dit, la transposition et la mise en oeuvre des dispositions du droit européen peuvent être rapprochées des réalités locales et de la satisfaction du principal intéressé : le citoyen.
Alain Souloumiac est maître de Conférences à l'Université de Paris (CR)
