Panayotis Soldatos, le lundi 31 octobre 2016

Le tout récent «veto» wallon -- aujourd’hui levé  --,  présenté  dans le cadre  de la procédure d’approbation de l' «Accord économique et commercial global» entre le Canada et l’Union européenne (CETA, dans son acronyme anglais, largement utilisé) et  nous renvoyant, par son contenu de rigoureuse analyse, à certaines  vulnérabilités commerciales, socio-économiques et institutionnelles générées par l’Accord, ne nous incite pas, ici, à un commentaire critique ou, éventuellement,  supplétif de l’argumentation alors avancée, car notre angle d’examen est tout autre. Nous préférons nous placer, plutôt, dans le plus vaste cadre de la problématique des dysfonctionnements de la gouvernance européenne, enchevêtrée, en la matière,  à celle des États membres, pour insister, dans le cas d’espèce, sur le  phénomène d’alourdissement constant des mécanismes décisionnels de l’Union européenne, lié à l’évolution d’un échafaudage institutionnel «éclaté», sous les pressions contradictoires, voire antagoniques, des 28 États membres, et «complexifié» par l’imbrication parallèle d’institutions étatiques et, parfois, infra-étatiques (en l’occurrence fédérées), souvent polycentriques, fruit   de mouvances centrifuges. En effet, nous avons, dans le cas du CETA, l’illustration d’un déploiement institutionnel  hypertrophié et «multiniveaux» au sein de l’Union européenne (Conseil, Commission, Parlement européen, sous l’œil de «surveillance» politique du Conseil européen) et d’un «cafouillage» décisionnel inévitable (28 États membres, dont les gouvernements et les parlements sont appelés à l’approbation du CETA, avec, également, d’unités fédérées habilitées à s’y prononcer – voir, par exemple, le cas belge). Qu’il ne soit donc pas question de «manque de transparence» ou d’ entorse aux principes démocratiques, comme reproché à l’UE, à l’occasion de l’Accord, mais plutôt de construction institutionnelle-décisionnelle quasi «kafkaïenne», voulue par  des États membres excessivement soucieux de protection d’intérêts nationaux, sous-nationaux et sectoriels, dans un schéma de gouvernance en l’occurrence mixte,  asymétrique, hétéroclite, polymorphe et polycentrique et, donc,   fatalement, cacophonique, impliquant, d’une part, l’UE et ses institutions et, d’autre part, les institutions des  États membres, pouvant, selon le cas, dépendre de l’assentiment d’unités fédérées! En somme, la saga du CETA, s’étalant sur huit ans de contacts- pourparlers,  révèle les sources institutionnelles d’une dystocie ainsi que le parallèle  concassage et effritement progressif du consensus intégratif européen, sous la pression croissante des intérêts particuliers, au grand dam  de ceux qui souhaitent la préservation de la «volonté générale» pour  la promotion  du «bien commun» européen, accompagnée d’une gouvernance de légitimité supra-étatique  et de rationalité fonctionnelle d’expression.


A.-  Une gouvernance européenne complexe, au-delà  et, de plus en plus, en-deçà de l’État-nation

1° L’État-nation, inséré dans un  système intégratif  européen d’ «unité-diversité» (UE) et faisant, parallèlement, face à des revendications croissantes d’«autonomisation» d’acteurs infra-étatiques (collectivités à personnalité distincte : géographique, économique, linguistique, culturelle, ethnique), connaît une érosion de ses droits souverains, certains ayant été transférés à l’Union, d’autres ayant été décentralisés-fédéralisés, au profit d’unités infra-étatiques en processus de décloisonnement national et/ou socio-économique, dans une Europe d’ouverture des flux socio-économiques et dans un monde globalisé aux frontières étatiques perforées par la libéralisation-transnationalisation des échanges et l’intensification des communications sociales. 

Sur le plan des relations internationales, ce double processus de transformations systémiques de l’État-nation  a nourri les velléités, voire les actions d’«externalisation» des acteurs infra-étatiques et encouragé des «accommodements» constitutionnels de «dévolution» y afférant,  leur assurant des pouvoirs de  «prolongement externe de rôles internes», dans un décloisonnement les mettant en dialogue institutionnel et socio-économique direct avec l’UE, comme aussi avec les agents internationaux et transnationaux de l’ère globalisée. 

2° Dans la foulée, l’on assiste à une complexification  de  l’échafaudage de divers niveaux de gouvernance pour l’inévitable «partage» de compétences, dans des schémas institutionnels qui n’ont pas toujours la  nécessaire lisibilité au niveau du citoyen, ni tous les ingrédients de fonctionnalité-légitimité des sociétés démocratiques.

C’est ainsi que dans le cas du CETA, considéré, «in fine», par la Commission,  à l’insistance d’États membres et d’unités fédérées, comme un «accord mixte», aux dimensions commerciales et, plus largement, économiques, et pouvant, par ailleurs,  enfreindre des compétences infra-étatiques, on a mis,  pour sa «négociation-conclusion-approbation-ratification», en relation décisionnelle, un schéma institutionnel complexe, car vaste et «multiniveaux». On y trouve ainsi, du côté européen, le Conseil, la Commission (livrée, du reste, à une vaste consultation d’acteurs nationaux et sous-nationaux, publics et privés), le PE, les gouvernements nationaux, les parlements nationaux (parfois bicaméraux) et ceux  d’unités  fédérées (suivant, dans ce dernier cas, des règles constitutionnelles nationales), sans oublier l’œil de vigilance politique du Conseil européen. Malheureusement, dans pareille articulation institutionnelle-décisionnelle, qui répond, certes,  au besoin d’alliage de l’unité et de la diversité, on opte pour l’hypertrophie, par une version dysfonctionnelle, car lourde, cacophonique et, parfois, antagonique, où la transparence se transforme en illisibilité et la légitimité démocratique succombe au  concassage  des intérêts et à la fragmentation des acteurs.

B.-  Comprendre  le veto  wallon à la fois sous l’angle de la problématique du CETA  et de la logique systémique du fédéralisme belge

1° Le mérite de la «résistance» wallonne (appuyée, également, par les autres unités fédérées de la collectivité francophone belge, sans, certes, oublier le refus initial de la communauté germanophone de Belgique de donner au gouvernement central les pleins pouvoirs pour la signature du CETA), lors du processus d’approbation du CETA, a, certainement, été de souligner  les dangers d’une  libéralisation non maîtrisée des échanges,  sur le plan des atteintes éventuelles au filet étatique de protection sociétale, entre autres, dans les domaines de l’administration publique, de l’activité économique locale (exemple, l’agriculture locale), de la santé, du droit du travail et de l’environnement, comme aussi  du mécanisme de règlement des différends d’ordre arbitral, jugé insuffisant. À ce dernier propos, et  considérant que, dans un rapport souvent asymétrique de forces socio-économiques, les  mécanismes d’arbitrage, peu importe leur appellation, demeurent ouverts aux influences socio-économiques du secteur privé, l’on préfère, ici, la présence d’un vrai pouvoir judiciaire, soit d’une Cour publique, aux garanties d’indépendance, d’impartialité et de légalité, exerçant la fonction juridictionnelle, attribut essentiel d’une autorité judiciaire.

En revanche, force nous est de nuancer (en faisant sentir, ci-après, notre différence de point de vue), les critiques soulevées par divers segments de la société wallonne et de ses autorités (comme, également, par d’autres acteurs, belges et étrangers) eu égard au processus d’élaboration-négociation-adoption du CETA, considéré, alors, peu transparent et présentant des problèmes de légitimité démocratique. 

      - Sur le plan de la légitimité démocratique, on ne doit pas nier le fait  que ce processus du CETA, en tant qu’«accord mixte» (commercial et, plus largement, économique),  est fondé sur les traités et la pratique de l’UE, dans un cadre «constitutionnel» européen démocratiquement approuvé par les États membres  et l’Union  et confié, dans le respect de la volonté des institutions démocratiques des systèmes nationaux, aux  institutions européennes, dont le déficit démocratique est, aujourd’hui, fortement réduit (depuis, notamment, l’élection du PE au suffrage universel, son rôle de colégislateur et celui de la coinvestiture  de la Commission (exécutif européen), l’élection du président de la Commission par le PE, sur proposition du Conseil européen et en tenant compte du résultat des élections européennes)   et n’ attend que l’expression d’ une volonté des États membres pour la  fédéralisation de l’UE (expression  qui  tarde à se manifester), pour être ainsi entièrement éliminé. En attendant cette fédéralisation, malheureusement inscrite, pour le moment, aux calendes grecques, on ne peut reprocher à l’UE cette elliptique transparence et cette   complexe légitimation du processus de CETA, à un  triple niveau (national, sous-national (cas d’unités fédérées), européen) : elles sont voulues par les États membres,  qui s’accrochent, de nos jours plus que jamais,  à des pans de souveraineté économique nationale, pourtant en obsolescence croissante, dans l’économie globalisée. Ajoutons que ces mêmes États persistent à transmettre ainsi  à l’Union les dysfonctionnements, fragilités et  compromis  politiques de leurs systèmes nationaux et sous-nationaux, nourris par un faisceau d’intérêts particuliers, territoriaux et sectoriels, plutôt que de  se résigner à admettre  la logique, en termes de légitimité, comme aussi de  transparence, de la  formule supranationale  du triangle «Commission- Conseil-Parlement européen», dans ce domaine et dans  beaucoup d’autres.

     - Quant aux problèmes de transparence du processus, plus particulièrement, évoqués à l’occasion de ce difficile arrimage d’institutions nationales, centrales et fédérées,  dans une Union à 28 membres, avec autant de gouvernements, davantage de chambres parlementaires (vu le bicaméralisme de certains États) et un grand nombre de gouvernements fédérés, avec leur chambres législatives, ils proviennent,  justement, de la volonté des États et de leurs composantes infra-étatiques d’être parties prenantes, participant au processus. C’est, en effet, le souci de respecter, dans un schéma démocratique, les pouvoirs et la volonté de tous ces acteurs (nationaux et européens) et, dans le cas des États fédéraux membres, le cadre constitutionnel des relations «fédérales-régionales» (du reste, pas toujours rationnel, en tant que  produit de compromis politiques fragiles) que la Commission a dû accepter de considérer  le CETA  comme un «accord mixte», pour lui offrir ainsi une plus vaste  légitimité, à  la fois européenne et nationale/sous-nationale, au détriment, certes, d’une plus grande transparence et aux risques d’une incertitude de résultat. 

2°  Aussi, y-a-t-il, dans ce contentieux de fond, créé, à  propos du CETA  par le veto wallon, une  seconde face de Janus, celle qui révèle, de façon éloquente, le difficile arrimage  au processus institutionnel-décisionnel de l’UE, et dans une gouvernance mixte, d’institutions sous-nationales (en cas d’États fédéraux) de pays membres, issues de compromis politiques aux finalités, parfois, antagoniques. En effet, l’octroi  aux unités fédérées belges  d’un droit de veto dans le domaine des relations internationales («prolongement externe de compétences internes»), déjà connu dans la vie d’unités fédérées, est, également, attribué au contexte spécifique de la genèse historico-politique d’un  fédéralisme belge «de distanciation» (qualificatif accolé par l’universitaire belge Fr. Delpérée à la réalité fédérale de la Belgique), conjugué, en l’occurrence,  dans le cas du CETA, avec le politiquement illisible système décisionnel  d’«accords mixtes», imposé à l’Union par les États membres: en Belgique, le passage progressif d’un État unitaire à une fédération fortement décentralisée et multipolaire, en nombre d’unités fédérées (mais avec un certain degré de bipolarité, sur le plan du clivage linguistique-culturel dominant), s’est inscrit dans une synthèse de finalités antagoniques, la composante flamande y voyant l’antichambre d’une dynamique confédérale et la partie francophone revendiquant le droit, devant l’asymétrie démographique et socio-économique en faveur de la collectivité flamande et la diversité-pluralité des composantes fédérées, de  se protéger par l’obtention d’ importants pouvoirs fédérés, incluant ce cas de veto, dans un dosage qui favorise, au sein du binôme fédéraliste «unité-diversité», sa seconde dimension. C’est alors que le processus interne belge d’approbation du CETA a conduit la Wallonie, aux bons, certes,  motifs de  fond, ceux  liés à un socle de valeurs et d’intérêts sociétaux à caractère socio-économique à protéger, au blocage du processus, dans le but d’affirmer ce pouvoir constitutionnel et, également, d’obtenir, «in fine», certains   réaménagements dudit Accord, jugés essentiels pour la protection de ses intérêts régionaux et sectoriels ainsi que pour le développement, à l’occasion et sur le long terme, d’une pédagogie sur l’ «intériorisation»  maîtrisée  de la libéralisation des échanges au sein de nos sociétés.

3° Dans cet ordre d’idées, il apparaît clairement que notre point de vue dans ce dossier demeure axé sur un souci d’intégration européenne fonctionnelle et de gouvernance européenne légitime, par la poursuite, notamment, du processus, plus général, de réduction-élimination du  déficit démocratique de l’Union, et ceci par voie directe (au niveau des institutions de l’UE),  plutôt que par une «renationalisation de légitimation» (insertion, entre autres, des parlements nationaux au processus institutionnel-décisionnel de l’Union).  Il s’agirait, dès lors, du besoin de «supranationaliser» davantage  les  institutions européennes communes dans  ce processus de libéralisation des échanges et de stabilisation du cadre des investissements par une compétence exclusive de l’Union (vu que le commerce d’une économie globalisée renvoie aux échanges des biens, des services et des capitaux-investissements), exercée selon l’approche «communautaire» (dite de Jean Monnet) dans le triangle institutionnel «Commission-Conseil-PE» (le dernier devrait, au préalable, être renforcé dans sa «structuration», pouvoirs et légitimité démocratique); ceci n’exclut, évidemment, pas de vastes consultations, préalables et de suivi, de la part des institutions européennes et, en particulier, de la Commission (ce fut, du reste, le cas pour le CETA), pour une «articulation-agrégation» (plutôt que pour une «addition») des intérêts en présence dans tous ces niveaux d’acteurs, mais dans une  logique de «bien commun» européen. Inscrite dans une finalité ultérieure de fédéralisation, cette approche d’accords devenant «non mixtes» et faisant de l’Union le rempart organisé, efficace, transparent et légitime contre une  globalisation non maîtrisée,  assurerait aux populations européennes et à  leurs partenaires des retombées économiques plus équitables et des coûts socialement plus acceptables. Hélas, admettons-le, dans le contexte actuel d’une Union malmenée par ses États et en panne de réformes de rationalisation économique et de légitimation démocratique accrue, cette perspective, à connotation européenne fédéraliste,  paraît, encore, fort éloignée, même si elle mérite son inscription dans les calendes de Bruxelles, à supposer qu’elles ne fusionnent pas avec les calendes grecques!

4° Cela dit, et malgré ce positionnement critique d’analyse, appuyé, croyons-nous, sur la valeur ajoutée d’une optique de processus de fédéralisation de l’UE, susceptible d’asseoir, de façon optimale, durable et harmonieuse, le binôme «unité-diversité», à l’intention des peuples européens,  force nous est d’admettre, dans une conclusion d’étape sur la saga du CETA, que la mouture de compromis tout récemment  obtenu,  pour la levée du veto wallon, autour des protagonistes de la controverse, qui ont fait preuve  à la fois de pragmatisme et de convictions pro-européennes, présente déjà  les avantages d’un indispensable dénouement provisoire, d’un sursis pour la  réflexion et l’action à suivre. Dans la foulée, le devenir du CETA, maintenant signé et en attente d’une ratification sans accidents de parcours, et, au-delà, les autres défis de libéralisation, tournés, entre autres, vers les États-Unis (négociations de  «Partenariat transatlantique de commerce et d'investissement - PTCI /TTIP), comme aussi vers  divers pays et régions de l’Asie et de l’Amérique latine,  dont plusieurs sont déjà impliqués dans un processus de libéralisation du commerce avec l’Europe, sans, certes, oublier  l’ouverture envisagée des négociations pour un accord économico-commercial dans le cadre du Brexit, annoncent  un parcours de l’UE crucial et semé d’embûches : leur intensité, risques et perspectives d’aboutissement  dépendront du comportement et des rapports de forces à établir par l’UE avec ses partenaires-concurrents de l’extérieur et de sa capacité intra-européenne de consensus optimal  pour l’«agrégation», dans le sens du «bien commun» européen, des intérêts et préoccupations de ses composantes (États, collectivités territoriales, unités fédérées, secteurs socio-économiques). 

Panayotis Soldatos est professeur émérite de l’Université de Montréal et titulaire d’une Chaire Jean Monnet ad personam à l’Université Jean Moulin – Lyon 3